II SA/Rz 194/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Robert Sawuła Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 12 października 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. w R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie -skargę oddala- Decyzją z dnia [...], nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art.138 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. i M. P. oraz T. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie napowietrznej linii energetycznej 15 kV zasilającej stację STS 30/205 garaże [...] przebiegającej między innymi przez działki nr 560/3, 561/3 i 393/2 [...] Zakładowi Energetycznemu Spółka Akcyjna [...], zwanemu dalej [...]uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie wybudowanej linii napowietrznej 15 kV zasilającej stację transformatorową STS 30/250 Garaże [...], stanowiącej odgałęzienie od napowietrznej linii 15 kV [...], wydał decyzję ostateczną z dnia [...]r., Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wybudowanej linii napowietrznej 15 kV do garaży na [...] w osiedlu [...], przebiegającej między innymi przez działki nr 560/3, 561/3 i 393/2. Postępowanie to prowadzone było w związku z żądaniem M. P. o usunięcie przedmiotowej linii z działek stanowiących jego własność i członków rodziny, z uwagi na brak zgody na budowę przedmiotowej linii. Następnie pismem z dnia [...]r. organ ten wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowanej linii napowietrznej 15 kV do zespołu garaży na [...], w związku z interwencją M. P. oraz zakończonym postępowaniu przez Prezydenta Miasta w przedmiocie wznowienia dotyczącego pozwolenia na budowę wskazanej linii. Postanowieniem z dnia [...]. Nr [...], na podstawie art.56 ustawy z dnia 24.10.1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej "stare" Prawo budowlane, w zw. z art.103 ust.2 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz.1118), zwanej dalej Prawo budowlane, organ I instancji wezwał [...], do przedłożenia szczegółowo wskazanych dokumentów, w terminie do dnia 2 października 2006r.; dokumenty te zostały w terminie przedłożone. Postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...] organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją własną z dnia[...]., Nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie wybudowanej przedmiotowej linii energetycznej. Następnie decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art.42 ust.3 "starego" Prawa budowlanego, udzielił [...] pozwolenia na użytkowanie napowietrznej linii energetycznej 15 kV zasilającej stację STS 30/250 garaże [...], przebiegającej między innymi przez działki nr 560/3, 561/3 i 393/2. Decyzję tą zaskarżyli B. i M. P. oraz T. P. nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji prowadząc postępowanie i wydając decyzję z dnia [...]r. naruszył zasady postępowania administracyjnego, gdyż brak było podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 42 ust. 3 "starego" Prawa budowlanego. Napowietrzna linia energetyczna 15 kV zasilająca stację transformatorową STS 30/250 Garaże –[...], stanowiąca odgałęzienie od napowietrznej linii 15 kV [...] w [...] została wybudowana samowolnie, bez uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ wskazana linia została wybudowana w 1990r., dlatego postępowanie było prowadzone na podstawie "starego" Prawa budowlanego, które przewidywało możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, jeżeli nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki, na podstawie art. 37 ust. 1 wymienionej ustawy. W dacie budowy przedmiotowej linii energetycznej obowiązywał "Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zespołu miast [...] zatwierdzony uchwałą Nr VII/24/77 WRN [...]. Z przedłożonego przez inwestora zaświadczenia o zgodności z ustaleniami tego planu (pismo z dnia 12 września 2006 r., Nr [...] Urzędu Miasta do Rejonu Energetycznego) wynikało, że wyszczególniona była linia napowietrzna [...], natomiast przedmiotem postępowania była linia 15 kV zasilająca stację transformatorową STS 30/250 [...], stanowiąca odgałęzienie od napowietrznej linii 15 kV [...]. W związku z tym nie zostało wyjaśnione, czy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 "starego" Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie występują przesłanki do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 2, gdyż budowa linii energetycznej nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co wynika z przedłożonej przez [...] ekspertyzy technicznej. Niezależnie od powyższego organ II instancji wskazał, że w obiegu prawnym znajduje się decyzja ostateczna Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. umarzająca postępowanie w sprawie wybudowanej linii napowietrznej 15 kV do garaży na[...] w osiedlu [...] i wobec tego brak było podstaw do wszczęcia przez organ I instancji postępowania w tej sprawie na podstawie art. 61 § 2 Kpa. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przepisy dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego, eksponując katalog rozstrzygnięć przewidziany w przepisie art.151 Kpa. Ponieważ w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, organ ten postanowieniem z dnia[...] ., na podstawie 145 § 1 pkt 5 Kpa, wznowił z urzędu postępowanie administracyjne, po czym wdał decyzję objętą odwołaniem, nie odnosząc się do istniejącej ostatecznej decyzji z dnia[...].[...], dlatego rażąco naruszył zasady postępowania administracyjnego. Cytując z kolei przepis art. 42 "starego" Prawa budowlanego organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zobowiązał inwestora do dokonania określonych zmian lub przeróbek linii energetycznej co oznacza, że wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej linii w oparciu o art. 42 ust. 3 tej ustawy było nieuzasadnione. Jednocześnie stwierdził, że w przypadku gdy postępowanie wykaże, iż nie zachodzą przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki linii energetycznej i nie zajdzie potrzeba wydania decyzji nakazującej wykonanie zmian lub przeróbek tej linii, to postępowanie stanie się bezprzedmiotowe, a umorzenie postępowania oznaczać będzie legalizację samowoli. Poza przedstawionymi powyżej uchybieniami organ II instancji zwrócił również uwagę, że sentencja zaskarżonej decyzji zawiera wady, gdyż organ I instancji nie wypowiedział się co do całości sieci. Sformułowanie "napowietrzna linia energetyczna 15 kV zasilająca stację STS 30/250 garaże [...] przebiegająca między innymi przez działki nr 560/3, 561/, 393/2" nie precyzuje jednoznacznie, jakiej sieci dotyczy i gdzie ta sieć się znajduje. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że skoro organ I instancji wznowił już postępowanie, to winien je zakończyć poprzez wydanie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 151 Kpa, przy czym w tym przypadku zachodzi potrzeba wydania decyzji merytorycznej a wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących naruszenia posiadania organ wyjaśnił, że sprawy te nie mają wpływu na postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego. Na decyzję tą skargę wniósł [...] . w [...] formułując wniosek o jej uchylenie i zarzucając "pochopne uchylenie w oparciu o dowolne ustalenie, że przedłożony dokument nie dotyczy określonej linii energetycznej". [...] wskazał, że ustalenia organu odwoławczego dotyczące zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyszczególniona jest linia napowietrzna [...] są dowolne i pozostają w sprzeczności z obecną nomenklaturą sieci. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega oddaleniu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem, ( art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stwierdzić należy, iż decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza przepisów prawa. W myśl obowiązującej ustrojowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy ma kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ II instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Jednocześnie organ ten, stosownie do treści przepisu art. 136 kpa, może przeprowadzić, w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie, dodatkowe postępowanie. Brzmienie powyższego przepisu jednoznacznie określa kompetencje organu odwoławczego do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Natomiast konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części stwarza po stronie organu odwoławczego obowiązek uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wnika to z przepisu art.138 § 2 kpa, na podstawie którego wydana została zaskarżona decyzja. W przedmiotowej sprawie przede wszystkim wskazać należy na kwestie procesowe, które obligowały organ II instancji do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Otóż organ I instancji orzekał w postępowaniu wznowieniowym, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wznowił z urzędu postępowanie, a następnie wydał decyzję objętą odwołaniem nie odnosząc się do ostatecznej decyzji z dnia [...]. Nr [...], przez co rażąco naruszył przepis art.151 kpa, który to przepis ustanawia katalog decyzji, jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w sytuacji, gdy postępowanie poprzedzające jej wydanie dotknięte było wadami wymienionymi w art. 145 § 1 Kpa, względnie w przypadku określonym art.145a Kpa. Wady wymienione w art. 145 §1 kpa mają charakter procesowy i kwalifikowany. Wznowienie postępowania, zgodnie z przepisem art. 149 §2 kpa, obliguje organ do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, w konkretnym przypadku, co do przyczyny przewidzianej w art. 145 §1 pkt 5 kpa, a w dalszej kolejności do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 kpa. Zgodnie z tym przepisem - po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w art. 149 §2 organ właściwy: - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a ( art. 151§1 pkt 1 kpa), - lub uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § l lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy ( art. 151§1pkt 2 kpa ). Natomiast w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji dotychczasowej na skutek okoliczności, o których mowa w art.146 kpa, właściwy organ ogranicza się do wydania decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylono decyzji dotychczasowej (art. 151 §2 kpa). Z kolei przepis art. 146 kpa wyodrębnia dwa rodzaje przesłanek wykluczających uchylenie decyzji dotychczasowej: - pierwszym ograniczeniem jest przedawnienie opisane w § 1, - drugim zaś okoliczność, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 §2 kpa). Z powyższych przepisów wynika, że konstrukcja przepisu art. 151 kpa wyklucza wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie linii energetycznej objętej postępowaniem bez nawiązania, w sposób wyżej opisany, do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] umarzającej postępowanie w sprawie tejże linii energetycznej. Zatem decyzja objęta odwołaniem wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie ugruntowany jest podgląd, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w tym gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził takie postępowanie, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 13.07.1999r. sygn. SA/Rz 280/98, Lexpolonica nr 391752, czy też z dnia 10 kwietnia 1997 r. sygn. I SA/Po 1237/96, LexPolonica nr 328503). Nie może też w postępowaniu odwoławczym stwierdzić nieważności decyzji organu I instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 1986 r. sygn. III SA 1344/85, LexPolonica nr 297539). Gdyby w takiej sytuacji chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę (co z zasady winien zrobić), musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu właśnie czynić nie wolno, bo oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak WSA w wyroku z dnia z dnia 2 kwietnia 2004 r. sygn. II SA 3615/2002, LexPolonica nr 369171). W świetle powyższego stwierdzić należy, że opisane wyżej wady postępowanie wznowieniowego dawały podstawę, a nawet obligowały organ odwoławczy do podjęcia decyzji mającej swe oparcie w przepisie art.138 § 2 kpa. Podjęcie decyzji kasacyjnej z powodu rażących wad procesowych, tak jak to ma miejsce w sprawie, zwalniało organ odwoławczy od rozważań natury merytorycznej. Niemniej jednak, skoro i w zakresie prawa materialnego organ ten zajął stanowisko to stwierdzić należy, że argumentacja odnosząca się regulacji zawartych w przepisach art.37 i następne "starego" Prawa budowlanego zasługuje na pełną aprobatę. W świetle powyższego zarzuty skargi dotyczące zgodności przedmiotowej linii z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogły odnieść zamierzonego skutku, skoro zaskarżona decyzja nie narusza przepisu art.138 § 2 kpa. Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji, w oparciu o przepis art.151 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).