II SA/Rz 194/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w/z z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 23a ust. 1 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139 poz. 992 ze zm.). Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] przyznano E. K. prawo do zasiłku rodzinnego na dzieci T. K., A. K., M. K., A. K. i P. K. (na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r.) oraz prawo do dodatków do zasiłku rodzinnego: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na A., M., T. i P. (płatny jednorazowo), z tytułu pokrycia wydatków związanych z dojazdem do miejscowości w której znajduje się szkoła na T. i P. (na okres od 1 września 2005 r. do 30 czerwca 2006 r.) oraz z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na M., A. i A. (na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r.). Z uwagi na powziętą w dniu 27 sierpnia 2009 r. z Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej informację, że mąż E. K. – S. K. w zakresie świadczeń rodzinnych od dnia 1 lipca 2005 r. podlega ustawodawstwu irlandzkiemu, działający z upoważnienia Burmistrza [...] St. Pracownik Socjalny GOPS powołując się na koordynację systemów zabezpieczenia społecznego Unii Europejskiej w okresie od 1 lipca 2005 r. do 31 sierpnia 2008 r. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] orzekł o uchyleniu w/w decyzji z dnia [...] września 2005 r. za okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. W jej podstawie prawnej powołał art. 6 ust. 1, art. 14 i art.25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 881 ze zm.) oraz art. 155 k.p.a. Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła E. K. wskazując, że jej mąż istotnie pracował w Irlandii od 1 lipca 2005 r., jednak nie przekazywał żadnych środków na utrzymanie dzieci. Ona sama poczyniła starania o uzyskanie świadczeń rodzinnych w Irlandii, które zostały jej przyznane tylko na okres kiedy mąż podlegał ubezpieczeniu, tj. od września 2006 r. do sierpnia 2007 r. oraz od lutego 2008 r. do lipca 2009 r. (nie otrzymała ich za okres od 1 lipca 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r., mimo że o to występowała). Ponieważ nie otrzymała świadczeń na dzieci za okres od 1 lipca 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r., decyzji o ich przyznaniu za ten okres nie należało uchylać, gdyż nie zachodzi podwójna wypłata świadczeń w tym okresie. Rozpatrując sprawę SKO decyzją z dnia [...] listopada 2009r. uchyliło objętą odwołaniem decyzję (z dnia [...] sierpnia 2009 r.) i umorzyło postępowanie I instancji. Organ wskazując na materialnoprawną podstawę żądania E. K., tj. art. 4 i art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powołał się na ustalony przez organ l-instancyjny fakt świadczenia pracy przez męża wnioskodawczyni w Irlandii i zachodzącej w ich przypadku koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W takiej sytuacji ma jednak zastosowanie art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, wskazujący na właściwość samorządu województwa do realizacji zadań w zakresie świadczeń rodzinnych, jako zadania zleconego z zakresu administracji rządowej. Do zadań tych należy: pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego; wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 23a ust. 1 w/w ustawy, w przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. Zgodnie z powyższym, mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, Kolegium stwierdziło, że począwszy od 1 lipca 2005 r. organem wyłącznie właściwym w rozpoznawanej sprawie jest marszałek Województwa [...], a nie działający z upoważnienia Wójta Gminy /obecnie Burmistrza / Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Art. 23 a ust. 5 ustawy stanowi, że w przypadku gdy marszałek województwa w sytuacji o której mowa w ust. 2 /wyjazdu członka rodziny za granicę RP/ ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie nastąpiła, gdyż organ I instancji wydał decyzje o przyznaniu świadczeń [...] września 2005 r., a mąż E. K. pracuje w Irlandii od 1 lipca 2005 r. (a więc przed wydaniem decyzji o przyznaniu świadczeń) i od tego czasu jest uprawniony do świadczeń rodzinnych. Mając zatem na uwadze przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji przez organ I instancji Kolegium stwierdziło, że decyzja przyznająca świadczenia rodzinne została wydana przez organ niewłaściwy, a zatem jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 Kpa. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. K. twierdząc, że została wydana bezpodstawnie, co narusza jej interesy. Wskazała, że system świadczeń rodzinnych jest formą pomocy Państwa dla rodzin, które z uwagi na swój status materialny wymagają wsparcia. Organy powołane do realizacji tych zadań nie powinny stwarzać więc nieuzasadniony barier w dostępie do tej pomocy osobom, które spełniają określone w ustawie materialne przesłanki przyznania świadczenia. W jej przekonaniu zatem, przyznane prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na podstawie decyzji z dnia [...] września 2005 r. było w pełni uzasadnione. Jej mąż pracował od 1 lipca do 31 grudnia 2005 r. w Irlandii, ale na zasadach pracownika oddelegowanego z "A. S.A." i w tym okresie nie mógł podlegać przepisom koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dopiero w roku 2006 r. podjął pracę w Irlandii na własną rękę, ale jak wynika z dokumentacji przyznającej zasiłki rodzinne były też okresy, w których nie posiadał on ubezpieczenia. Uchylenie zatem decyzji o przyznaniu zasiłków rodzinnych powinno nastąpić po ustaleniu, że zachodzi koordynacja. Wnioskodawczyni stwierdziła, że skoro w okresie od 1 stycznia do 17 kwietnia 2005 r. i od 25 kwietnia do 24 października 2005 r. była zatrudniona w ramach robót publicznych, a w okresie od 18 stycznia do 18 lipca 2006 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych, to przysługiwało jej prawo do zasiłku rodzinnego. W tej sytuacji nie było podstaw do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń za okres od 1 lipca do 31 sierpnia 2005 r., tj. do czasu uzyskania zasiłków rodzinnych z Irlandii. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. ł § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu z innych przyczyn. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie, w wyniku którego wydane zostały zaskarżone rozstrzygnięcia, zostało wznowione postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2008r Znak sprawy [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Postanowieniem tym organ I instancji wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 2005r Nr [...] przyznającą prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci z uwagi na informację Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009r [...], w świetle której mąż skarżącej pracuje w Irlandii i stał się tam uprawnionym do świadczeń rodzinnych od dnia 1 lipca 2005r. Okoliczność tę , organ I instancji zakwalifikował jako przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt. 5 kpa w myśl której normy, wznawia się postępowanie, gdy wyjdą na jaw istotne okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję . Burmistrz [...], po wznowieniu wyżej powołanego postępowania, uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2005r [...] za okres od 1 września 2005r do 31 sierpnia 2006r w oparciu o treść art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.6 ust. 1, art. 14, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych /tekst jedn. Dz. U. z 2006r Nr 139, poz. 992 ze zm./. Z powołanego, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 155 kpa wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Treść tego przepisu oznacza, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, w tym trybie, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek; istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchylenie lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku SN z dnia 6 stycznia 1999r MRN 101/98 /OSNAPiUS 1999, nr 20, poz. 637/ uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania /art. 145 § 1 kpa / lub do stwierdzenia nieważności /art. 156 § 1 kpa/. W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji, po wszczęciu postępowania wznowieniowego w oparciu o treść art. 145 § 1 kpa dokonał zmiany trybu wydając decyzję kończącą to postępowanie w oparciu o treść art. 155 kpa. W świetle postępowania administracyjnego tak płynne przejście między trybami postępowania nie jest dopuszczalne, o czym świadczy regulacja prawna odnosząca się tylko do trybu wznowieniowego. Organ wznawiając postępowanie, w tym trybie winien je przeprowadzić kończąc rozstrzygnięciem dla tego trybu przewidzianym. Powinien zatem oprzeć swoje rozstrzygniecie o treść art. 151 kpa. Żadną miarą natomiast nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji w oparciu o treść art. 155 kpa albowiem istniały przesłanki do wzruszenia decyzji w innych trybach, a nadto brak jest również niezbędnej przesłanki dla bytu art. 155 kpa -zgody strony, której to zgody nie można domniemywać. Te zasadnicze okoliczności, jakim jest podstawa prawna rozstrzygnięcia zostały całkowicie pominięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznające sprawę w postępowaniu odwoławczym . Zasada dwuinstancyjności, określona w art. 15 kpa nakazuje bowiem organowi odwoławczemu każdą sprawę indywidualną, rozpoznaną i rozstrzygniętą decyzją organu I instancji rozpatrzeć ponownie w wyniku wniesionego odwołania. Granice zaś tego postępowania wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego ,a przede wszystkim zasada praworządności zobowiązująca organy do działania na podstawie przepisów prawa. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione przez skarżącą odwołanie uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie powołując jako podstawę prawną art. 23 a ust. 1 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. z 2006r Nr 139, poz. 992 ze zm./, po raz kolejny zmieniając tryb postępowania, mylnie odkodowując zawartą tymi przepisami normę. Organ ten wadliwie wskazał bowiem organ uprawniony w sprawie do wydania decyzji do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia. W świetle powyższego Sąd nie odnosi się do kwestii merytorycznych oraz zarzutów zawartych w skardze. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.