II SA/Rz 195/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Jerzy Solarski NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2006 r. nr[...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy wolno stojącego budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. W. kwotę 500 zł /słownie: złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 12 października 2006 r. Decyzją z dnia [...].01.2006 r., Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].11.2005 r., Nr [...] zgłaszającej sprzeciw w sprawie dotyczącej budowy wolno stojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 19,21 m2 na działce nr 168/8 obr. 59 położonej w P przy ul. [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu podano, że organ I instancji wskazaną wyżej decyzją po rozpoznaniu zgłoszenia J. W. wniósł sprzeciw w sprawie realizacji budynku gospodarczego na działce nr 168/8 obr. 59 położonej w P. Od tego rozstrzygnięcia odwołał się J. W. domagając się uchylenia zaskarżonego aktu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane daje inwestorowi możliwość realizacji budynku gospodarczego, na podstawie zgłoszenia, pod warunkiem, iż będzie to parterowy, wolno stojący obiekt o powierzchni zabudowy do 25 m2, a łączna liczba takich obiektów na działce nie będzie przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przytoczony przepis uzależnia liczbę wspomnianych wyżej obiektów od wielkości działki oraz zagospodarowania nieruchomości z uwzględnieniem przepisów dotyczących warunków technicznych. Ograniczenia ilościowe wynikające z przytoczonego wyżej artykułu wiążą się wyłącznie z tym, czy inwestycja będzie wymagała pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia. Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (inwestycja wykraczająca poza te ograniczenia wymagać będzie uzyskania pozwolenia na budowę). Jeżeli zatem inwestor zamierza wykonać roboty budowlane jedynie na podstawie zgłoszenia to winien posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o powierzchni nie mniejszej niż 500 m2. W rozpoznawanej sprawie powierzchnia działki przeznaczonej pod inwestycję wynosi 319 m2 zatem Prezydent Miasta słusznie zastosował art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego bowiem wnioskowany zamiar inwestycyjny nie może być zrealizowany w oparciu o przepisy dotyczące zgłoszeń. Argumenty podniesione w odwołaniu nie mogą być brane pod uwagę, skoro nie zostały zachowane wymogi art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczące powierzchni działki przeznaczonej pod zainwestowanie. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył J. W. domagając się stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia. W uzasadnieniu skargi podał, że organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczy to nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bezpodstawnego zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 KPA) oraz pomijania dowodów wskazywanych przez strony. Ponadto, zdaniem skarżącego organ nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego, nie zapewnił mu możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego także nie wyjaśnił istoty żądania. Organ II instancji naruszył art. 10 § 1 KPA poprzez pominięcie wykonania określonych czynności stanowiących nierozerwalną część postępowania, bowiem nie odniósł się do zarzutu, że przed wydaniem decyzji strona nie została wezwana (zawiadomiona) przez organ o zakończeniu postępowania, przez co nie mogła brać czynnego, aktywnego i pełnego udziału w postępowaniu, co jest fundamentalną zasadą dobrej praktyki administracyjnej oraz gwarancją zawartą w KPA. W ten sposób organ w sposób niedopuszczalny sposób ograniczył prawa strony, nie pozwolił jej wypowiedzieć się i nie umożliwił złożenia jakichkolwiek wniosków. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest sporządzone w sposób sprzeczny z wymogami art. 107 § 1 i § 3 KPA, co skutkuje wadliwością całej decyzji, a w konsekwencji koniecznością jej uchylenia. Organ, w skarżonej decyzji nie wskazuje ustalonego stanu faktycznego, nie określa przesłanek zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i nie ustala, jakie okoliczności faktyczne odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie. Decyzja organu II instancji zawiera nie poparty żadnym przepisem prawnym zapis, iż aby można było realizować zamierzenie inwestycyjne według koncepcji skarżącego, działka musi mieć powierzchnię większą niż 500 m2. Organ odwoławczy bezpodstawnie skupił się wyłącznie na merytorycznej stronie decyzji Prezydenta pomijając stronę formalną i proceduralną. Organ w sposób wygodny dla siebie dokonał wyboru obowiązujących go przepisów kpa, czym rażąco naruszył zasadę obowiązku działania na podstawie prawa (art. 6 kpa). Postępowanie Wojewody w czasie rozpoznawania odwołania jest chaotyczne, brak w nim konsekwencji, jest obarczone wadami merytorycznymi i prawnymi. Organy dopuściły się również naruszenia przepisu art. 8 KPA nakazującego prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organy naruszyły też uprawnienie skarżącego wynikające z art. 9 KPA nakładającego na nie obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżone decyzje w obrocie prawnym ostać się nie mogą. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia pozostaje pomiędzy stronami bezsporny. J. W. działając w oparciu o przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 19,21 m2 na działce nr 168/8 obr. 59 położonej w P. przy ul. [...]. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że przedmiotowy obiekt nie może zostać wykonany w oparciu o dokonane zgłoszenie z uwagi na to, że działka stanowiąca własność skarżącego ma powierzchnię mniejszą niż określone w ustawie Prawo budowlane 500 m2. Rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do wykładni przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dokonując jego interpretacji Sąd doszedł do wniosku, że stanowisko zaprezentowane przez organy obu instancji narusza prawo. Powołany przepis ma następujące brzmienie : "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Literalne brzmienie zacytowanego przepisu wskazuje, iż składa się on z dwóch członów. Pierwszy o brzmieniu : "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2..." i drugi "...przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Pierwsza część przepisu dotyczy zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wszystkich wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) ale pod warunkiem, że ich powierzchnia zabudowy wynosi do 25 m2. W przypadku budowy jednego obiektu budowlanego określonego w poprzednim zdaniu wymagane jest, by jego powierzchnia zabudowy była mniejsza niż 25 m2 i nie ma tutaj znaczenia powierzchnia działki na której inwestycja ma zostać wykonana. Oczywistym jest, że dokonane zgłoszenie musi spełniać wymogi określone w art. 30 ustawy, a zagospodarowanie nieruchomości ma uwzględniać przepisy dotyczących warunków technicznych. Druga część przepisu dotyczy sytuacji, kiedy wolą inwestora jest wybudowanie w oparciu o zwolnienie z art. 29 ust. 1 pkt 2 na posiadanej działce więcej niż jednego obiektu budowlanego. Wówczas powołany przepis wprowadza wymóg, by oprócz przesłanek określonych w pierwszym członie analizowanego przepisu spełniony został dodatkowy warunek, to jest żeby łączna liczba obiektów nie przekraczała dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Interpretacja art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy dokonana przez organy obu instancji jest sprzeczna nie tylko z literalnym brzmieniem powołanego przepisu ale jest również nielogiczna. Przy tego rodzaju wykładni trudno byłoby sobie odpowiedzieć na pytanie, dlaczego racjonalnie działający ustawodawca miałby postawić w gorszej sytuacji inwestora, który chciałby wybudować wolno stojący parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 25 m2 na działce o powierzchni 499 m2 od inwestora, który chciałby wybudować wolno stojący parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 25 m2 na działce o powierzchni 500 m2. Przecież pierwszy z tych inwestorów w świetle wykładni dokonanej przez organy nie mógłby na swojej działce wybudować nawet jednego obiektu, podczas, gdy drugi mógłby wybudować ich dwa. Również uśredniając powierzchnię działki trudno zrozumieć dlaczego miałby stanąć w gorszej sytuacji inwestor w niniejszej sprawie nie mogąc wybudować planowanego przez siebie obiektu na działce o powierzchni 319 m2, podczas, kiedy inny inwestor mógłby wybudować na działce o powierzchni 500 m2 dwa, a więc na jeden przypadałoby średnio 250 m2 powierzchni. Kierując się zaprezentowanym wyżej stanowiskiem Sądu należało zaskarżone decyzje wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ dokona badania dokonanego zgłoszenia pod kątem wymogów określonych w art. 30 ustawy Prawo budowlane biorąc pod uwagę wskazane wyżej wytyczne Sądu dotyczące możliwości wykonania przedmiotowego obiektu na działce o powierzchni poniżej 500 m2. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.