II SA/Rz 196/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 196/05 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...].12.2004r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 17, art. 24 ust. 1, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania C. P. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] listopada 2004r. nr [...] o przyznaniu C. P. świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 420 zł miesięcznie na okres od 1.10.2004r. do 31.08.2005r. W odwołaniu C. P. stwierdziła, że decyzja organu I instancji jest krzywdząca, bowiem zaskarżyła orzeczenie o odmowie przyznania stopnia niepełnosprawności do Sądu i nie mogła złożyć wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Sąd orzekł, że córka A. wymagała stale jej opieki i wniosła o wyrównanie. Oświadczyła, że znalazła się w trudnej sytuacji życiowej, bo wychowuje ośmioro dzieci, w tym również niepełnosprawne córki bliźniaczki, a mąż choruje na cukrzycę i nie posiadają żadnych innych źródeł utrzymania, nawet gospodarstwa rolnego. Rozpoznając odwołanie Kolegium stwierdziło, że córka A. została zaliczona do osób niepełnosprawnych wraz ze wskazaniami zawartymi w art. 4a ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27.08.1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Z orzeczenia wynika, że A. P. wymaga całkowitej pomocy i opieki osób drugich – rodziców - w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ ustalił, ze dochód rodziny w 2002r. wynosił 8.986,53 zł, co w przeliczeniu na jedną osobę wynosi 74,88 zł. Odwołująca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego 29.10.2004r., dlatego też stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń ustala począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, dlatego też zasiłek został przyznany od 1.10.2004r., a nie jak tego domagała się C. P. od 1.05.2004r. Wyrok Sądu Rejonowego w [...] z [...].09.2004r. zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...].05.2004r na korzyść skarżącej, jednak wniosek został złożony 29.10.2004r., dlatego organ I instancji prawidłowo ustalił datę początkową świadczenia. C. P. w skardze do Sądu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o uchylnie obu decyzji jako niezgodnych z art. 31 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255) w zw. z art. 17 tej ustawy. Według treści zaskarżonej decyzji podstawą odmowy był art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego w niniejszej sprawie nie można było zastosować. Do czasu wydania orzeczeń przez Powiatowy Zespól ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...].04.2004r., a następnie Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...].05.2004r., w których stwierdzono, że A. P. nie wymaga stałej opieki, córka otrzymywała ten zasiłek na podstawie corocznie składanych wniosków. Przywołane orzeczenia były błędne, co potwierdził Sąd Rejonowy w [...] w wyroku z [...].09.2004r. sygn. akt [...]. Wyrok ten przywrócił córce prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co winno skutkować wyrównaniem tego świadczenia za wskazany okres. Organ przyznający zasiłek nie powinien był zasłaniać się wnioskiem z 29.10.2004r., bowiem wniosek ten był kolejnym wnioskiem, a nie pierwszym o ustalenie tego prawa. Sprawa wyrównania zaległych należności została uregulowana w art. 31 ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzje Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) zwanej dalej ustawą, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 123, poz. 776 ze zm.), albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust.2 (na dzień rozpoznawania sprawy 583 zł.). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wysokości 420 zł. miesięcznie (ust.3 art.17), a świadczenie przysługujące za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 świadczenia pielęgnacyjnego za każdy dzień (ust.4 art. 27). W rozdziale 6 tej ustawy - zatytułowanym "Postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych" (art.23 – art.32 ustawy) zawarto przepisy proceduralne, regulujące zasady prowadzenia postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Z art. 23 ustawy wynika, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej. Wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej wniosek (ust. 2 art. 23 ustawy). Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego ( art. 24 ust. 2 ustawy). Zasadniczym okresem, na który ustala się prawo do świadczeń rodzinnych wprowadzonym w art. 24 ust. 1 ustawy jest okres zasiłkowy. W art. 3 pkt 10 ustawy została zawarta ustawowa definicja okresu zasiłkowego. Zgodnie z tą definicją przez okres zasiłkowy należy rozumieć okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku. Ustawodawca wprowadził również okresy zasiłkowe o innej długości, niż wyżej zdefiniowany okres zasiłkowy. Dotyczy to świadczeń wymienionych w art. 9 i art. 14-16 ustawy. Długość okresu zasiłkowego została też uzależniona od czasu, na jaki został orzeczony stopień niepełnosprawności (art. 24 ust. 3 i ust. 4 ustawy). Stosownie do ust. 1 art. 24 ustawy okres zasiłkowy nie dotyczy świadczeń, o których mowa w art. 9 (dodatek z tytułu urodzenia dziecka) i art. 14-16 (dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, zasiłek pielęgnacyjny) ustawy. W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W takim przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 3 ). W sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu organ I instancji przyznał skarżącej decyzją z [...] listopada 2004r. nr [...] świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 420 zł na okres od 1.10.2004r. do 31.08.2005r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy tę decyzję. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez skarżącą w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K 29 października 2004r. wraz z wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2004r. sygn. akt [...], zaopatrzonego w klauzulę prawomocności na dzień 19 października 2004r. Wyrokiem tym Sąd zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] w [...] z dnia [...] maja 2004r. nr [...] w ten sposób, iż stwierdził, że małoletnia A. P. wymaga na co dzień współudziału opiekuna dziecka w procesie leczenia rehabilitacji i edukacji, przyczyna niepełnosprawności to kod 01U/03L, a niepełnosprawność przyznaje się na okres 4 lat, to jest do dnia 31.08.2008r. W tej sytuacji prawo do świadczeń rodzinnych winno być ustalone do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, w tym przypadku do 31.08.2008r. Organy obydwu instancji w kontekście wyżej przytoczonych przepisów błędnie przyjęły, że końcową datą okresu zasiłkowego do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego będzie 31.08.2005r. Należy bowiem zauważyć, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu merytorycznym tej samej sprawy, a nie wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu odnośnie decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało bowiem tylko oceny zasadności zarzutów odwołania, w których skarżąca zakwestionowała początkowy termin przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnośnie początkowego terminu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd w tym zakresie podzielił stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji. W myśl bowiem art. 24 ust. 2 ustawy, świadczenie ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Z uwagi na powyższą regulację organy prawidłowo przyznały świadczenie pielęgnacyjne od 1.10.2004r., gdyż wniosek został złożony 29.10.2004r. (karta akt adm. nr 16). Powołanie się przez skarżącą na przyczyny leżące po stronie organu orzekającego o niepełnosprawności nie mogło mieć wpływu na początkowy termin przyznania świadczenia, gdyż termin ten został uwarunkowany datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, a ustawa nie wprowadziła żadnych odstępstwa w tym zakresie. Na rozprawie przez Sądem skarżąca oświadczyła też, że poprzednio jej córka miała przyznany stopień niepełnosprawności do marca 2004r. i do tego też miesiąca otrzymywała stały zasiłek na córkę A. Okoliczność ta wyłączyła zakres działania przepisów intertemporalnych zawartych w art. 58 ust.1 ustawy. Przepis ten łączy nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób, które otrzymywały zasiłek stały na podstawie ustawy o pomocy społecznej, jednakże najpóźniej do 31 sierpnia 2005r., jeżeli spełnia ona warunki określone w dotychczasowych przepisach. Dla pełniejszego zrozumienia sprawy należy wyjaśnić, że postępowanie o ustalenie stopnia niepełnosprawności jest odrębnym postępowaniem niż postępowanie o świadczenie rodzinne. Złożenie wniosku przed organami orzekającymi o stopniu niepełnosprawności nie powoduje automatycznie uruchomienia postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, chociaż są to postępowania prowadzone na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ale na podstawie odrębnych przepisów administracyjnego prawa materialnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu, przy ustalaniu długości okresu zasiłkowego do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego należy stosować regułę wynikającą z ust. 3 art. 24 ustawy, uzależniającą długość tego okresu od przyznania stopnia niepełnosprawności na czas określony. Mając na uwadze wyżej przedstawiony stan prawny Sąd doszedł do przekonania, że decyzja organu I instancji w części, określającej termin końcowy przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a, a naruszenie przepisu art. 138 k.p.a. odnośnie nierozpoznania w postępowaniu odwoławczym sprawy w jej całokształcie jest przesłanką skutkującą również uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie 152 p.p.s.a orzekł o ochronie tymczasowej wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.