II SA/Rz 196/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. P. wniesionej wspólnie z A. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO, Kolegium) z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Burmistrz [...] po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. (zwanej dalej Spółka) reprezentowanej przez jej pełnomocnika T. B. - decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na działce nr 563 położonej w obrębie nr [...], gm. [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że inwestycja lokalizowana jest w terenie, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Złożony wniosek dotyczy zamierzenia inwestycyjnego – obiektu infrastruktur technicznej, który zalicza się do inwestycji celu publicznego. Dlatego ma zastosowanie art. 50, 51, 52, 53, 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa inwestycja ma charakter gminny. W pobliżu terenu objętego inwestycją znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jedno i wielorodzinnymi oraz gospodarczymi i garażami. Najbliższy budynek mieszkalny zlokalizowany jest na działce nr 565 w odległości ok. 20 m od projektowanej wieży, której planowana wysokość to około 62 m. W szczególności Burmistrz stwierdził, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na nie przedłożenie prawidłowej dokumentacji przez inwestora, braków wniosku wykazanych w niniejszym postępowaniu – nie jest w stanie stwierdzić czy zamierzenie inwestycje jest zgodne z przepisami odrębnymi, w szczególności odnośnie wymagań z zakresu ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Organ zwrócił uwagę, że właściwie sporządzony dokument kwalifikacyjny inwestora zawierający wszystkie parametry techniczne zdefiniowane w powoływanych opiniach biegłego jest niezbędne dla prawidłowej weryfikacji wniosku inwestora w zakresie wymogu przedłożenia "decyzji środowiskowej". Wobec braków wniosku i nie uzyskania od inwestora wszystkich żądanych informacji, w zakresie uzupełnienia parametrów technicznych projektowanej stacji bazowej sieci komórkowej określonych w piśmie z 22 maja 2013 r. – Burmistrz odmówił wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. Sp. z o.o. domagając się jej uchylenia i w tym zakresie wydania orzeczenia, co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. SKO po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium stwierdziło, że zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji do ponownego rozpatrzenia, jest to, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie zawarto poprawnie sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ I instancji wskazując powody, które leżały u podstaw wydania decyzji odmownej nie wskazał przepisów odrębnych w rozumieniu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którymi kolidowałaby planowana inwestycja. Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Nadto wskazało na konieczność zbadania przez organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania okoliczności. Decyzję SKO wspólnie zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie – A. P. oraz A. K. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 56 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i niezgodność ocen organu orzekającego dotyczących uwzględnienia interesów miejscowej ludności i ich wniosków oraz zaniechanie rzetelnego zbadania sytuacji i argumentów stron, przy jednoczesnym bezpodstawnym przyjęciu, że cel ustawy został osiągnięty, 2) art. 144 w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie, 3) art. 6, 7, 77 i 80 w zw. z art. 75 k.p.a. przez wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niedopełnienie spoczywającego na organie administracji obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a naruszenie to miało istotny wpływ na jej wynik, 4) art. 8 i 107 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie decyzji, 5) art. 32 Konstytucji RP i art. 8 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady równości obywatela wobec prawa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa co narazi skarżącego na szkody oraz narusza jego prawa majątkowe. W uzasadnieniu skarżący nie zgodzili się z zaskarżoną decyzją i rozwinęli wyżej opisane zarzuty. SKO odpowiadając na skargę wyżej wymienionych wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].12.2013 r., którą uchylono decyzję Burmistrza [...] z dnia [...].11.2013 r. nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kontroli Sądu podlegało więc czy organ wydający decyzję kasacyjną nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), pozwala organowi odwoławczemu uchylić zakwestionowaną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć należy, że nowelizacja art. 138 § 2 K.p.a. miała na celu ograniczenie zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze. W uzasadnieniu projektu zmiany (zob. druk sejmowy nr 2987 Sejmu RP VI kadencji) stwierdzono, że "projekt zmiany zmierza do większego skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)". Celem tej zmiany było skrócenie czasu trwania postępowań administracyjnych przez dalsze ograniczenie możliwości przekazywania spraw do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji bez koniecznej potrzeby. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny. Rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. jest niedopuszczalna. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 K.p.a. świadczy także stanowisko przyjęte w judykaturze i doktrynie, w świetle którego wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego którego konsekwencją jest brak wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011). Zaznaczyć przy tym należy, iż wprawdzie stanowisko to wypracowane zostało przed zmianą przepisu dokonaną nowelizacją z dnia 3 grudnia 2010 r. w ustawie o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tym niemniej nowelizacja ta w ocenie Sądu nie zmieniła prawnego charakteru decyzji kasacyjnych i generalnych zasad ich stosowania a miała jedynie na celu bardziej precyzyjne ujęcie przesłanek warunkujących możliwość wydania tego typu decyzji. Za zmianą przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie poszła bowiem zmiana innych przepisów postępowania (jak art. 15 K.p.a. czy art. 136 K.p.a) warunkujących zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, którego istotą jest dwukrotna, merytoryczna ocena ustalonego stanu faktycznego dokonywana przez organy administracji i urzeczywistniająca się w postaci wydawanych decyzji merytorycznych. Dokonania doktryny i orzecznictwa w wyżej wskazanym zakresie, w ocenie Sądu w znacznej części, zachowują w dalszym ciągu swą aktualność. A zatem stwierdzić należy, iż sama odmienna ocena dowodów, odmienna ocena prawna a także konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (w tym dowodowego) nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W sprzeczności zatem z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ dopuściło się naruszenia art. 138 § 2, w związku z art. 136 K.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a.. W rozpoznawanej sprawie nie wykazano bowiem przesłanek, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 K.p.a.. Co więcej organ odwoławczy nie pokusił się nawet o wskazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwia jego ustalenie poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a.. Natomiast żadna z powołanych przez organ II instancji okoliczności nie ma na tyle istotnego i skomplikowanego charakteru, który uniemożliwiałby jej wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania. Jak wyraźnie wskazało SKO w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji zasadniczym powodem uchylenia decyzji I instancji do ponownego rozpatrzenia było to, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie zawarto poprawnie sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. SKO uszczegółowiło swoje stanowisko poprzez: 1) zarzucenie organowi I instancji, że wskazując powody, dla których odmówił wydania decyzji odmownej nie wskazał przepisów odrębnych w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. z którymi kolidowałaby planowana inwestycja; zdaniem SKO istniejąca w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja w tym przedmiocie organ I instancji jest nienależycie umotywowana i nie poparta przepisami prawa; 2) zarzucenie wadliwego powołania się w uzasadnieniu na wyrok WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2011 r. II SA/GL 221/11, który zapadł w poprzednim stanie prawnym i wskazanie, że obecnie obowiązujące przepisy prawa odmiennie regulują sposób ustalania równoważnej mocy promieniowanej izotropowej. Mowa w tym miejscu chociażby o § 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2010 r., Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.), w którym wskazuje się, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Przytoczona argumentacja SKO – bardzo ogólnikowa – w oczywisty sposób nie wskazuje na takie naruszenie przepisów postępowania, którego następstwem byłoby niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można rozpoznać jej co do istoty. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji przytoczono treść przepisów o postępowaniu administracyjnym, tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przywołując przy tym stosowne w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne. Przy aktualnym bowiem brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a. należy jednak nie tylko powołać naruszenie przepisów postępowania aby uchylić decyzję wydaną w pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, ale należy też wskazać na okoliczności faktyczne wpływające na sposób rozstrzygnięcia sprawy a nie wyjaśnione przez organ pierwszej instancji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Warto podkreślić, iż użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26.07.2013 r., III SA/Kr 665/13). Organ II instancji w niniejszej sprawie tego nie uczynił. W kontrolowanej decyzji "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający wpływ na jej rozstrzygnięcie" nie jest w ogóle określony. Z pewnością nie wyczerpuje go wskazanie przez SKO konieczności wyjaśnienia przez biegłego "wartości równoważnej mocy promieniowanej izotropowej (EIRP)" oraz konieczność ustosunkowania się RDOŚ w R. do opinii biegłego. Analiza akt sprawy skłania do refleksji, iż SKO rozpoznając sprawę po raz trzeci – uchyliło się od jej rozpatrzenia. Stwierdzając konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego we wskazanym przez siebie kierunku, de facto przyjęło, że dla rozpoznania sprawy wystarczy dopytanie biegłego na okoliczność już sporządzonej opinii i uzyskanie opinii RDOŚ co do niej. Wskazane przez SKO wątpliwości w zakresie fragmentu stanu faktycznego sprawy czy też oceny dowodów mogły zostać przezeń usunięte w postępowaniu odwoławczym. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie nie spowodowałoby naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Przede wszystkim zaś SKO nie ustosunkowało się do wskazanej przez Burmistrza [...] przyczyny odmownej decyzji w tej sprawie. Burmistrz wyraźnie wskazał, że zgodnie z decyzją SKO z [...].04.2012 r. zobligowany był na nowo przeprowadzić analizę kompletności wniosku inwestora w zakresie dołączenia doń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz rozważyć możliwość powołania biegłego bądź skorzystania z opinii RDOŚ w tym zakresie. Organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, posiłkując się opinią biegłego i stanowiskiem RDOŚ wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku o kolejne dokumenty. Pismem z 7.10.2013 r. wnioskodawca odmówił uzupełnienia wniosku w tym przedmiocie. Spór w sprawie sprowadził się więc do oceny konieczności bądź braku konieczności uzupełnienia wniosku przez inwestora w podanym zakresie. Organ I instancji przyjął, że jest to konieczne a brak dołączenia przez inwestora żądanych dokumentów skutkuje odmową uwzględnienia jego wniosku na podstawie art. 56 u.p.z.p. Odwołanie inwestora również dotykało tej kluczowej w sprawie kwestii. SKO winno było się doń ustosunkować po myśli art. 140 k.p.a. czego nie uczyniło. Reasumując, w sprawie niniejszej skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. nie było prawidłowe. Niewskazanie podstaw zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nakazuje stwierdzić, iż dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Niewykluczone jest, przy prawidłowym zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. ponowne wydanie przez SKO decyzji kasacyjnej, przy uwzględnieniu wskazówek zawartych w treści niniejszego uzasadnienia. Sąd przyjął, że A. K. ma legitymację do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Jak wynika z decyzji organu I instancji ulica K., przy której zamieszkuje skarżąca mieści się w sąsiedztwie negatywnego oddziaływania – także dla zdrowia mieszkańców – planowanej stacji (str. 5 decyzji I instancji). A. K. jest więc stroną postępowania w niniejszej sprawie (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.). Z powyższych przyczyn i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152, 200 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji wyroku.