II SA/Rz 196/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia z urzędu decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego -skargę oddala- Przedmiotem skargi P. B. reprezentowanego przez adw. M. B. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Wychowawczych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] września 2017 r. nr [...] o uchyleniu decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] organ I instancji przyznał skarżącemu świadczenia wychowawcze na dzieci: M. B. i D. B. w kwotach po 500 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] organ I instancji uchylił z urzędu decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] organ I instancji uchylił z urzędu decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 2 pkt. 14 i 16, art. 5, art. 10, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego ustalono, iż w skład rodziny skarżącego poza nim samym wchodzą: żona M. B. i wspólne dzieci małżonków, t. j. P. B., D. B. i M. B. Małżonkowie wraz z dziećmi zamieszkiwali wspólnie i razem sprawowali opiekę nad dziećmi. Wobec tak ustalonych okoliczności organ I instancji przyznał skarżącemu świadczenie wychowawcze na dzieci: D. i M. W toku postępowania o rozwód małżeństwa skarżącego i M. B., Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt [...] na czas trwania postępowania ustalił miejsce zamieszkania małoletniej D. B. przy skarżącym, natomiast małoletnich P. B. i M. B. przy matce – M. B. Jak ustalono w toku postępowania, skarżący wraz z córką D. mieszkają przy ul. A. [...] w [...], natomiast M. B. wraz z pozostałymi dziećmi przy ul. S. [...] w [...]. Skarżący na bieżąco uczestniczy w procesie opiekuńczo - wychowawczym córki D. i syna M., a także ponosi wydatki związane z utrzymaniem wszystkich małoletnich dzieci. Następnie organ I instancji przytoczył definicję "rodziny" zawartą w art. 2 pkt. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, stwierdzając, że sformułowanie "zamieszkujące wspólnie" należy rozumieć jako faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica bez względu na jego status cywilny, który sprawuje faktyczną opiekę i faktycznie zaspokaja jego potrzeby życiowe. W ocenie organu I instancji, na gruncie ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a tylko wyjątkowo można zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Następuje to wówczas, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, co wynika z końcowej części cytowanej wyżej definicji rodziny. Z powyższego organ I instancji wywiódł także, że w przypadku, kiedy rodzice się rozwodzą i zamieszkują oddzielnie, to do czasu rozwodu orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądu do rodziny należy zaliczyć dziecko lub dzieci, które wspólnie zamieszkują i pozostają na utrzymaniu jednego ze współmałżonków. Zdaniem organu I instancji, skarżący spełnia przesłanki ustawowe do zaliczenia córki D. do swojej rodziny, bowiem wspólnie z nią zamieszkuje i ją utrzymuje, natomiast brak przesłanki w postaci wspólnego zamieszkiwania z dziećmi M. i P. (pozostających także na utrzymaniu matki M. B. i z nią zamieszkujących), wyklucza zaliczenie tych dzieci w skład jego rodziny. Sam fakt uczestniczenia w procesie opiekuńczo-wychowawczym dzieci zamieszkujących z ich matką, w tym łożenie na ich utrzymanie zarówno w drodze alimentacji, jak i poza nią, nie daje jeszcze podstaw do zaliczenia ich w skład rodziny skarżącego. W ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy nie występują przesłanki ustawowe w zakresie sprawowania przez skarżącego i M. B. opieki naprzemiennej nad ich wspólnymi dziećmi. Wobec powyższego, w ocenie organu I instancji, wystąpiły przesłanki z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci do uchylenia ostatecznej decyzji, na mocy której skarżący nabył prawo do świadczenia wychowawczego. Po rozpoznaniu odwołania, SKO decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że organ I instancji zasadnie uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy - wobec zmiany składu osobowego rodziny- do rodziny skarżącego nie można zaliczyć syna M. i córki P., co oznacza, że córka D. jest pierwszym, jedynym dzieckiem w jego rodzinie, a zatem od miesiąca października 2016r. ustały przesłanki uprawniające skarżącego do świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko t. j. córkę D. i syna M. Tym samym organ I instancji - wobec zmiany składu osobowego rodziny - uprawniony był do zastosowania art. 27 ust. 1 ustawy, a tym samym do uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] orzekającej o przyznaniu skarżącemu świadczenia wychowawczego na dzieci: M. oraz D. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że nie można postawić organowi I instancji zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zdaniem SKO, organ działający w ramach określonych przez prawo, dokonał wszelkich niezbędnych kroków celem właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję SKO, wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. orzekającej o przyznaniu skarżącemu świadczenia wychowawczego na okres od 1 kwietnie 2016 r. do 30 września 2017 r. pomimo, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych a zgodnie ze stanem faktycznym większość wydatków związanych z utrzymaniem małoletnich pokrywał w tym okresie skarżący; 2. art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez ich nieprawidłową wykładnię skutkującą utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że skarżący należy do kręgu osób uprawnionych do poboru świadczeń, a w przypadku zbiegu uprawnionych podmiotów do poboru świadczeń organ na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci powinien dokonać proporcjonalnego podziału przysługującego zasiłku wychowawczego; 3. art. 2 pkt. 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez jego nieprawidłową wykładnię sprowadzającą się do stanowiska, że ustalenie przez sąd miejsca zamieszkania dziecka u jednego z rodziców wyklucza możliwość zaliczenia dziecka do rodziny drugiego rodzica; 4. art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a to zmierzających do wyjaśnienia, że wydatki związane z utrzymaniem i wychowaniem małoletnich w głównej mierze w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. pokrywane były przez skarżącego; 5. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z którego wynika, że wydatki związane z utrzymaniem i wychowaniem małoletnich w głównej mierze w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. pokrywane były przez skarżącego; 6. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania wbrew dyspozycji przepisu. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona decyzja SKO powiela naruszenia przepisów, których dopuścił się organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] września 2017 r. Wskazał, że nie zostały uwzględnione wytyczne SKO zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., organ nie wziął pod uwagę zastrzeżeń zawartych w odwołaniu skarżącego z dnia 3 października 2017 r., ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie sprzeczne z uzasadnieniem decyzji z dnia [...] marca 2017 r. W decyzji z [...] marca 2017 r. organ I instancji wskazał bowiem, że "pomimo wyprowadzki skarżącego ze wspólnego domu małżonków, opiekę nad dziećmi nadal (choć nie wspólnie i w innych, różnych miejscach) sprawowali obydwoje rodzice dzieci". Pomimo braku zmian faktycznych w tym zakresie organ I instancji błędnie uznał, że postanowienia zabezpieczające w sprawie rozwodowej stanowiły potwierdzenie kolejnej zmiany sytuacji rodzinnej skarżącego. Tymczasem po wyprowadzeniu się skarżącego ze wspólnego domu małżonków innej zmiany w okresie na który przysługiwało świadczenie nie było. Sprzeczność uzasadnień obu decyzji organu I instancji polega na przyjęciu w decyzji z [...] marca 2017 r., że sytuacja faktyczna rodziny skarżącego wskazywała na opiekę naprzemienną, ale wypłata świadczenia była niemożliwa z przyczyn prawnych, tj. z powodu braku orzeczenia o opiece naprzemiennej, zaś w decyzji z [...] września 2017 r., że zarówno brak orzeczenia jak i sytuacja faktyczna wskazują na niezasadność świadczenia - pomimo że obie decyzje dotyczą dokładnie tego samego okresu. Zdaniem skarżącego, w zaskarżonej decyzji SKO ponownie dokonało błędnej wykładni art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci sprowadzającej się do stanowiska, że ustalenie przez sąd miejsca zamieszkania dziecka u jednego z rodziców wyklucza możliwość zaliczenia dziecka do rodziny drugiego rodzica, pomimo, że na tę błędną wykładnię zwróciło już uprzednio uwagę SKO w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. Skarżący podkreślił, że zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego formalnie osoba może posiadać wyłącznie jedno miejsce zamieszkania, co nie uniemożliwia faktycznego zamieszkiwania w określonych okresach czasu w dwóch miejscach zamiennie. Wbrew stanowisku SKO, sam fakt braku orzeczenia o opiece naprzemiennej nie jest konieczny dla ustalenia, że taka opieka jest faktycznie w realiach konkretnej sprawy sprawowana. Następnie skarżący podniósł, że pomimo przyznania przez organ, iż uczestniczy on w utrzymaniu dzieci w zakresie wykraczającym poza świadczenie alimentacyjne, w realiach niniejszego postępowania mamy do czynienia z aprobowaniem przez organ administracji sytuacji, w której matka małoletnich pomimo posiadanych środków finansowych, zasądzonych alimentów, nie zabezpiecza w sposób należyty bytu małoletnich, nie dba o zapewnienie odpowiedniego wyżywienia, odzieży, rozrywki - w przeciwieństwie do skarżącego. Okoliczności te, potwierdzają w ocenie skarżącego naruszenie przepisów prawa materialnego wskazanych w petitum odwołania. Uzupełnienie postępowania dowodowego bezpośrednio poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji jest niemiarodajne, bowiem nie odnosi się do pełnego okresu za który było przyznane świadczenie, tj. od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., a tym samym ponownie naruszono przepisy postępowania, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał również na stanowisko wyrażone w przytoczonym orzeczeniu sądu administracyjnego, dotyczące przysługującego rodzicowi prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko, w sytuacji gdy rodzic ten uczestniczy w procesie wychowawczym tego dziecka i gdy łoży na jego utrzymanie, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako tak podlega oddaleniu. Wydając swoje decyzje organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, przyjęły jako podstawę rozstrzygnięcia właściwe normy prawne i końcowo wywiodły z nich adekwatne konsekwencje prawne. Podstawą faktyczną przyznania świadczenia wychowawczego skarżącemu decyzją z [...] września 2016 roku na dzieci: D. i M. było ustalenie, że w skład rodziny skarżącego poza nim samym wchodzą żona P. B. oraz trójka dzieci: P. B., D. B. i M. B. Skarżący wraz z żoną mieli zamieszkiwać wspólnie i razem sprawować opiekę nad dziećmi. Przyjęte fakty pozwalały pozytywnie zweryfikować przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego, ustanowione treścią art. 4 i art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (dalej w skrócie: "ustawa"). W sprawie bezsporne jest, że w toku postępowania o rozwód małżeństwa skarżącego i M. B., Sąd Okręgowy w [....] postanowieniem z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt [...] na czas trwania postępowania ustalił miejsce zamieszkania małoletniej D. B. przy skarżącym, natomiast małoletnich P. B. i M. B. przy matce – M. B. Sąd nie kwestionuje również ustalenia, że skarżący wraz z córką D. mieszkają przy ul. A. [...] w [...], natomiast M. B. wraz z pozostałymi dziećmi przy ul. S. [...] w [...]. Skarżący na bieżąco uczestniczy w procesie opiekuńczo - wychowawczym córki D. i syna M., a także ponosi wydatki związane z utrzymaniem wszystkich małoletnich dzieci. Syn M. często odwiedza ojca i bywa, że zostaje u niego w mieszkaniu na noc. Niezależnie od powyższego należy jednak stwierdzić, iż do przyjęcia, że syn M., bądź córka P. wchodzą w skład rodziny skarżącego, niezbędne byłoby ustalenie, że wspólnie z nim zamieszkują, lub pozostają w opiece naprzemiennej na podstawie orzeczenia Sądu – wymóg taki expressis verbis przewiduje art. 2 pkt 16 ustawy. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, iż miejsce zamieszkania M. B. i P. B., na mocy orzeczenia Sądu zostało ustalone przy matce – M. B. Nie wydano również orzeczenia o opiece naprzemiennej. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że dopuszczalne jest ustalenie miejsca zamieszkania dzieci skarżącego – M. i P., w miejscu innym, niż wynika to z postanowienia o ustaleniu miejsca ich pobytu. Organy nie są uprawnione do prowadzenia ustaleń podważających treść takiego orzeczenia, notabene z akt sprawy nie wynika, aby fakty za tym przemawiały; syn M. stale mieszka z matką, a jedynie incydentalnie zostaje na noc u skarżącego; córka P. w ogóle rzadko odwiedza ojca i nie zostaje u niego na noc. Sąd zaznacza, iż powoływane przez skarżącego okoliczności świadczące o jego zaangażowaniu w wychowanie i opiekę nad dziećmi, jakkolwiek niewątpliwie zasługują na aprobatę, to jednak nie mają znaczenia prawnego w kontekście art. 2 pkt 16 ustawy, który definiuje rodzinę. Sądy administracyjne już wielokrotnie wypowiadały się, że opieka naprzemienna musi wynikać z orzeczenia Sądu. W razie braku orzeczenia sądowego, istnienia opieki naprzemiennej rodziców nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego. Znajdujące się w art. 2 pkt 16 ustawy wtrącenie o dziecku, które zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców, świadczy o woli ustawodawcy, aby tylko taki sposób ustalania zasad zajmowania się potomkiem pozwalał na jego włączenie do składu dwóch rodzin. – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2017 r. I OSK 1506/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2017 r. I OSK 947/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. I OSK 1669/17. Przyjmując taki kierunek ocen prawnych do ustalonych w toku postępowania faktów, organy zasadnie przyjęły, iż w sprawie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 27 ust. 1 ustawy - zmianie uległa sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego i w konsekwencji należało uchylić decyzję z 24 września 2016 roku. Organy nie były uprawnione do rozważania, czy skarżący kwalifikuje się do uzyskania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, albowiem nie takiego świadczenia dotyczyła uchylona decyzja z dnia 24 września 2016 roku. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.