II SA/Rz 1965/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 22 września 2023 r.nr SKO.4111/785/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 22 września 2023 r. nr SKO.4111/785/2023, wydana w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 11 lipca 2023 r. BB (dalej: "Skarżący") zwrócił się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem - LB. Decyzją z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] Burmistrz odmówił przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji podał, że Skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowe w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.) - dalej: "u.ś.r.". Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że Skarżący zamieszkuje z niepełnosprawnym bratem w jedynym budynku mieszkalnym. Skarżący zajmuje piętro, a LB dół budynku. Każdy z nich ma do dyspozycji własną łazienkę, kuchnie i pokój. Ustalono ponadto, że niepełnosprawny z wizyt specjalisty korzysta raz na pięć lat. Ma problemy z poruszaniem się, jednak większość czynności (korzystanie z toalety, ubieranie się, gotowanie i sprzątanie) wykonuje samodzielnie. Ponadto brat Skarżącego samodzielnie porusza się samochodem. Zdaniem organu I instancji powyższe oznacza, że LB nie wymaga opieki całodziennej oraz całonocnej, a jedynie pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Zakres opieki i pomocy sprawowanej przez Skarżącego nie uniemożliwia zatem podjęcia zatrudnienia. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może zostać uznana przez organ administracji za osobę niewymagającą stałej opieki. Brak jest tym samym podstaw do zakwestionowana związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia odwołującego. Decyzją z 22 września 2023 r. nr SK0.4111/785/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Burmistrza. Kolegium wskazało, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego, skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi bezpośredni skutek, to zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w opisywanej sprawie przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u brata Skarżącego. W opisywane sprawie nie zachodzi jednak zasadnicza okoliczność wskazana w art. 17 ust. 1 u.ś.r., czyli rezygnacja wnioskodawcy z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki. Zdaniem Kolegium, czynności opiekuńcze wykonywane przez Skarżącego - z uwagi na ich rodzaj, czas wykonywania oraz częstotliwość - nie stanowią opieki stałej. Opieka sprawowana przez odwołującego nosi zatem znamiona opieki doraźnej, co oznacza, że Skarżący obiektywnie jest w stanie podjąć zatrudnienie i jednocześnie w dalszym ciągu sprawować opiekę nad bratem w niezmienionym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BB wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: 1. art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a i ust. 1b u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy Skarżący należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji brata, a niepełnosprawność brata istnieje od dnia jego urodzenia; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a,", poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i oparcie rozstrzygnięcia, w tym oceny potrzeb niepełnosprawnego, na wywiadzie środowiskowym; art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej zasady wyrażone w ww. regulacji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. W piśmie procesowym z 25 kwietnia 2024 r. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Uwzględniły również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obwiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez organy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przytoczonej regulacji wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą w nim wskazaną. Nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Osoba ubiegająca się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna zatem sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotna jest tu również ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową (wyrok NSA z 9 maja 2024 r. I OSK 1447/23, wyrok WSA w Gliwicach z 10 maja 2024 r. II SA/GI 50/24; dostępne na stronie:orzezcenia.nsa.gov.pl). Wymaga podkreślenia, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dlatego też z okoliczności sprawy musi wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Opieka ta nie może być zatem fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia bądź z problemem braku środków do życia spowodowanym brakiem chęci podjęcia zatrudnienia. Świadczenie nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niemniejszej sprawy Sąd stwierdza, że stanowisko organów o braku wykazania związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez Skarżącego opieki nad niepełnosprawnym bratem a brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia, jest w pełni legalne. Ze znajdującego się w nadesłanych aktach administracyjnych rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że niepełnosprawny w stopniu LB większość czynności wykonuje samodzielnie. Pracownik socjalny wskazał, że niepełnosprawny samodzielnie: budzi się, ubiera, porusza się, dba o higienę, w tym kąpie się, umawia wizyty lekarskie oraz dba o czystość w mieszkaniu. Ponadto LB posiada prawo jazdy i samodzielnie porusza się samochodem. Nie wymaga opieki całonocnej lub całodziennej, a jedynie pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Powyższe ustalenia organu I instancji nie zostały skutecznie zakwestionowane przez Skarżącego, co w ocenie Sądu uprawniało do konkluzji, że pomoc Skarżącego nie jest na tyle stała i długoterminowa, aby nie mógł on podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. Co nie mniej istotne, sam Skarżący w rodzinnym wywiadzie środowiskowym nie potrafił wymienić wykonywanych czynności opiekuńczych, a na pytanie pracownika socjalnego co robi w ciągu dnia podał, że "wymyślać co robi może przez cały dzień". Zdaniem Sądu, twierdzenia Skarżącego formułowane zarówno na etapie postępowania odwoławczego, jak i sądowoadministracyjnego, nie mogły skutecznie podważyć wyrażonej przez organy administracji oceny stanu faktycznego sprawy. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, zarówno Burmistrz, jak i Kolegium, nie negują znacznego stopnia niepełnosprawności oraz chorób, na które cierpi brat Skarżącego. Negują natomiast istnienie związku pomiędzy rezygnacją Skarżącego z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym, mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy oraz ustalony zakres i formę czynności opiekuńczych sprawowanych przez Skarżącego. Wyrażonej oceny nie mogła podważyć również argumentacja Skarżącego związana z nieustaleniem przez organy całości wymiaru opieki. Skarżący podniósł, że nabywanie żywności i przynoszenie jej do domu, a także ogrzewanie mieszkania i przynoszenie do domu wiader z węglem nie może być wykonywane przez niepełnosprawnego. Nie negując powyższego należy jednoczenie stwierdzić, że robienie zakupów spożywczych i ich transport do miejsca zamieszkania jest zwykłą czynnością, która wykonują każdy pozostający w zatrudnieniu i prowadzący gospodarstwo domowe. Również samo przyniesienie węgla do domu nie jest czynnością, która nie może zostać wykonana przed i po ewentualnym świadczeniu pracy zarobkowej. Skarżący obiektywnie może bowiem przynieść do domu większą ilość węgla, aby niepełnosprawny brat sam dokładał węgiel do pieca centralnego ogrzewania w czasie nieobecności Skarżącego. Zdaniem Sądu, czynności te natomiast z cała pewnością nie uniemożliwiają podjęcia zatrudniania lub innej pracy zarobkowej. Słusznie zatem podniosło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Skarżący obiektywnie jest w stanie podjąć zatrudnienie i jednocześnie w dalszym ciągu sprawować opiekę nad bratem w niezmienionym zakresie. W związku z powyższym, skoro Skarżący nie spełnia zasadniczego warunku rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., to prawidłowo Burmistrz odmówił przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając jako organ odwoławczy - utrzymało tę decyzję w mocy. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.