II SA/Rz 197/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II SA/Rz 197/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. W., w oparciu o art. 163 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 2 a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414, ze zm.), uchylił z dniem 1 sierpnia 2003 r. decyzję własną z dnia 8.10.1996 r. o przyznaniu A. J. renty socjalnej w związku z ustaleniem, iż przebywa ona za granicą. Rozstrzygnięcie to przesłano A. J. za pośrednictwem poczty, jednak nie zostało ono odebrane przez adresatkę i powróciło do organu po 2-krotnym awizowaniu. W dniu 4.11.2003 r. w siedzibie organu A. J. otrzymała kserokopię decyzji. Pismem nadanym w Urzędzie Pocztowym S. W. 1 A. J. złożyła odwołanie od tej decyzji. Wskazuje w nim, że decyzja została jej doręczona do rąk własnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w S. W. w dniu [...].11.2003 r. Wcześniej decyzji z 27.08.2003 r. ani ona sama ani nikt z rodziny nie otrzymał. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie A. J. od decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. W motywach tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że opisana na wstępie decyzja została doręczona adresatce 9 września 2003 r. w trybie zastępczym wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Decyzję wysłano pod wskazany przez odwołującą adres, lecz wobec jej nieobecności w dniu 2.09.2003 r. pozostawiono przesyłkę w urzędzie pocztowym a zawiadomienie pozostawiono w skrzynce. Pismo takie uważa się za doręczone z upływem ostatniego dnia siedmiodniowego terminu (art. 44 k.p.a.). Tym samym przedmiotowa decyzja została odwołującej doręczona 9.09.2003 r., a późniejsze doręczenie do rąk własnych w siedzibie organu nie czyni nieskutecznym doręczenia dokonanego w myśl powołanych przepisów k.p.a. Skoro odwołanie A. J. złożyła osobiście w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w S. W. 30.10.2003 r. - nie zachowała 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. A. J. zaskarżyła niniejsze postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. Wyjaśniła, że 19.08.2003 r. została wezwana do MOPS w S. W. Ponieważ w tym czasie przebywała na zaproszenie we Włoszech, w zastępstwie do organu udał się jej mąż i poinformował, że skarżąca wróci za ok. 3 tygodnie. Po powrocie z zagranicy skarżąca dowiedziała się, ze nie otrzymała renty za m-c wrzesień, a pobraną za sierpień ma zwrócić w 2 ratach. 30.10.2003 r. zwróciła się o przesłanie jej decyzji, na podstawie której zawieszono rentę. Pismo takie otrzymała 5.11.2003 r. i wówczas zorientowała się, że decyzja nosi datę 27.08.2003 r. Wnosi o uznanie daty 5.11.2003 r. za datę doręczenia jej decyzji. Ponadto skarżąca podnosi, że zastosowano wobec niej nieobowiązujące przepisy, jako że rentę zawieszono w myśl nowych przepisów, które weszły w życie od 1.10.2003 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, że skarżąca otrzymała kserokopię decyzji 4.11.2003 r., odwołanie od decyzji złożyła 30.10.2003 r. Późniejsze osobiste odebranie tekstu decyzji w organie nie może mieć znaczenia dla zachowania terminu ustawowego, ponieważ nie może uchylić skutku uprzedniego doręczenia. Procedura tego doręczenia określona przepisami art. 43 i 44 k.p.a. została przez organ I instancji zachowana. Prawne skutki doręczenia są związane z doręczeniem pisma w sposób wskazany przepisami, natomiast nie jest istotne z punktu widzenia poprawności czynności procesowych czy adresat zapoznał się z treścią pisma. Mąż skarżącej zobowiązał się do doręczania korespondencji żonie, która przebywała za granicą, co zostało odnotowane w protokole sporządzonym przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej 19.08.2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola działalności administracji, obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) -zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Kluczową w niniejszej sprawie, a zarazem sporną miedzy stronami jest kwestia daty doręczenia decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu renty socjalnej, a ściślej rzecz ujmując skuteczność doręczenia zastępczego. Niewątpliwym jest bowiem fakt, że pismo zawierające decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. W. z dnia [...] sierpnia 2003 r. wysłane przez tenże organ w dniu 29.08.2003 r. na adres stałego miejsca zamieszkania skarżącej, nie zostało doręczone. Pismo zostało awizowane w dniu 2.09.2003 r. i pozostawione w placówce pocztowej S. W. 11 przez okres siedmiu dni. Organ uznał doręczenie za dokonane z upływem ostatniego dnia 7-dniowego terminu, jak nakazuje art. 44 § 2 k.p.a., tj. z dniem 9.09.2003 r. Przyjętą w postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że osobom fizycznym doręcza się pisma w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Skuteczne doręczenie może też nastąpić w siedzibie organu, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). Wyjątkowy charakter ma miejsce doręczenia określone w § 3 art. 42 k.p.a., tj. każde miejsce, gdzie się adresata zastanie. Zastosowanie tego przepisu jest ograniczone wystąpieniem jednej z 2 przesłanek: niemożnością doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i § 2 oraz zaistnieniem koniecznej potrzeby. Natomiast w przypadku nieobecności adresata tryb doręczania określa art. 43 k.p.a. - pismo doręcza się wówczas za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe doręczenie w sposób określony w art. 42 i 43 k.p.a., zastosowanie znajduje instytucja doręczenia zastępczego, przez niektórych autorów nazywanego subsydiarnym (G. Łaszczyca, A. Matan, Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Zakamycze 1998, s. 170), o której mowa w art. 44 k.p.a. Najistotniejszym w zakresie doręczenia zastępczego jest problem jego skutków prawnych. Przepis stwarza bowiem domniemanie prawne, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu przechowania pisma na poczcie lub w urzędzie właściwej gminy. Innymi słowy ustawodawca zakłada prawdziwość twierdzenia o doręczeniu pisma adresatowi, bez względu na to, czy pismo w ten sposób doszło do jego rąk czy też fakt taki nie miał miejsca. W doktrynie istnieją rozbieżności co do tego czy domniemanie to ma charakter wzruszamy czy też nie. Zwolennicy pierwszego stanowiska uważają, że przewidziane w tym przepisie domniemanie może być obalone dowodem przeciwnym, jeżeli adresat nie mógł się dowiedzieć o treści pisma w ten sposób doręczonego (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1995, s. 132). Podobnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 1996 r., SA/Ka 1312/95, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 26708, stwierdzając, że "przewidziane w art. 43 i 44 k.p.a. zastępcze formy doręczenia pism rodzą domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Do takich przyczyn można m. in. zaliczyć nieobecność z powodu choroby i spowodowaną tym niemożność odebrania przesyłki złożonej w urzędzie pocztowym. Obalenie domniemania o doręczeniu pisma rodzi prawo do przywrócenia stronie terminu do dokonania określonej czynności prawnej". Pogląd uznający, iż nie jest możliwe wzruszenie tego domniemania podziela natomiast za J. Borkowskim Grzegorz Łaszczyca (G. Łaszczyca, A. Matan, Doręczenie (...), s. 179). W tym zapatrywaniu podkreśla się, że k.p.a. nie reguluje trybu składania oświadczeń woli i dochodzenia ich do wiadomości adresata, lecz normuje samą czynność procesową doręczania pisma. Nie tyle zatem adresat może obalić domniemanie, co ma możliwość wykazania, że przepis ten nie powinien być zastosowany albo został zastosowany wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do zaistnienia skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w przepisie. W ocenie Sądu z taką wadliwością zastosowania art. 44 k.p.a. mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku. Postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do renty socjalnej zostało wszczęte z urzędu, na skutek ustaleń organu, że A. J. przebywa za granicą. Prowadzący postępowanie wiedział zatem, że skarżąca nie przebywa w miejscu swojego stałego zamieszkania. Uzyskał też informacje oraz oświadczenie od męża skarżącej, że wyjechała ona ok. 1 miesiąc wcześniej a dokładny termin powrotu nie jest znany, nastąpi najprawdopodobniej za ok. 1 miesiąc. Organ zobowiązał też męża skarżącej do przekazywania jej korespondencji, a nadto poinformował o "konieczności zwrotu nienależnie pobranego świadczenia". Bezspornym jest zatem, że A. J. nie wiedziała o toczącym się postępowaniu, a podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę zobowiązanie się jej męża do przekazywania korespondencji nie odniosło żadnych skutków prawnych. S. J. nie był bowiem pełnomocnikiem swojej żony w postępowaniu administracyjnym, jego zobowiązanie nie ma też nic wspólnego z doręczeniem pisma za pokwitowaniem domownikowi, który podjął się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.). Żadnego doręczenia do rąk S. J. nie dokonano, a ponadto "podjęcie się oddania pisma adresatowi" ma zastosowanie do konkretnej przesyłki, a nie do pośredniczenia w przekazywaniu wszelkiej korespondencji pomiędzy organem a stroną. Zgodzić należy się z poglądem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 sierpnia 1997 r., sygn. akt I SA/Ka 7/96, LEX Nr 30334, że choroba strony czy inna jej czasowa nieobecność nie tamuje toku postępowania administracyjnego w tym sensie, aby organ administracji nie mógł wydać adresowanej do niej decyzji, a czasowa nieobecność adresata w miejscu zamieszkania nie wyklucza możliwości doręczenia decyzji w sposób prawnie skuteczny, choć oczywiście nie będzie to doręczenie właściwe (do rąk adresata), ale zastępcze. NSA uznał jednak, że warunkiem takiego doręczenia musi być świadomość strony co do toczącego się postępowania. Podobnie zresztą tylko w sytuacji, gdy strona wie o toczącym się postępowaniu, można wymagać od niej spełnienia obowiązku zawartego w art. 41 § 1 k.p.a. - powiadamiania organu o każdej zmianie swojego adresu, a w konsekwencji zaniedbania tego obowiązku - przyjąć doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ze skutkiem prawnym. W sytuacji, gdy skarżąca nie wiedziała o toczącym się postępowaniu, nie jest możliwe dokonanie doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska, a w istocie pozbawienie osoby korzystającej ze świadczeń przyznanych ustawą z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej prawa do tych świadczeń bez jej wiedzy, pozostaje w sprzeczności z podstawowymi założeniami cyt. ustawy, która adresowana jest do osób nieporadnych, nie będących w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych, przede wszystkim zaś stanowi naruszenie wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Podkreślić też należy, że skuteczność doręczenia zastępczego zależy od zachowania wszystkich jego warunków określonych w art. 44 k.p.a. Niezbędne jest zatem zawiadomienie adresata o złożeniu pisma na okres 7 dni we wskazanym urzędzie pocztowym (wyrok Sąd Najwyższego z dnia 22 lutego 2001 r. III RN 70/00, OSNP 2001/19/574). Jeśli więc umieszczono takie zawiadomienie, o którym z góry organ wiedział, że nie dotrze do adresata, skoro przebywa on za granicą, nie można mówić o wyczerpaniu wszystkich przesłanek z art. 44 k.p.a. Doręczenie zastępcze dokonane przez organ dla skarżącej nie osiągnęło zatem skutków prawnych. Bezskuteczność czynności procesowej doręczenia prowadzi natomiast do obowiązku ponownego jej dokonania, a zatem powtórzenia tej czynności zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie organ dokonał takiego powtórnego doręczenia skarżącej decyzji w swojej siedzibie, a wobec tego termin do wniesienia odwołania należy liczyć od tej daty. Wskazać też wypada na niekonsekwencję organu, którego pracownicy udali się do miejsca zamieszkania skarżącej celem "doręczenia jej osobiście decyzji" w dniu 3.11.2003 r. (notatka - k. 10 akt I instancji), a następnie skoro skarżąca otrzymała już decyzję, organ ten uznał, że doręczenie zastępcze było skuteczne i zostało dokonane z datą 9.09.2003 r. W postępowaniu ponownym organ rozpatrzy odwołanie skarżącej, przy czym za dzień doręczenia decyzji uzna 4.11.2003 r., taka bowiem data wynika z notatki urzędowej sporządzonej przez pracownika organu - dokumentu, który korzysta z domniemania prawdziwości określonego w art. 76 § 1 k.p.a., natomiast za datę złożenia odwołania przyjmie nie 30.10.2003 r., jak wskazuje organ, lecz 15.11.2003 r. Jest to data złożenia w Urzędzie Pocztowym S. W. 1 odwołania skarżącej z dnia 14.11.2003 r. Pismo skarżącej z dnia 30.10.2003 r. dotyczy zwrotu pobranej renty za miesiąc sierpień. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania - art. 10 k.p.a. oraz 44 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd też w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił postanowienie.