II SA/Rz 197/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia[...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzez Gminy [....] zwrot kosztów postępowania w wysokości 580 zł ( słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych ). 3) zwraca Gminie [...] nadpłacony wpis od skargi w kwocie 100 zł ( słownie: sto złotych). Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "Kolegium") uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2017 r. nr [...]umarzającą postępowania o rozgraniczenie nieruchomości będącej własnością R. Ł. ( dalej: "wnioskodawca") oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 1163 od nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1162 i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., pz. 1257 e zm.; dalej: "K.p.a.") Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 14 grudnia 2015 r. R. Ł. zwrócił się do Burmistrza [....] o rozgraniczenie nieruchomości działki nr ewid. 1163 w N. stanowiącej jego własność, a działką nr ewid. 162 stanowiącą własność Gminy [...]. W uzasadnieniu wskazał, że do naruszenia granic doszło na skutek przeprowadzenia przez Gminę robót związanych z urządzeniem i modernizacją drogi na działce nr 1162. Na skutek tych działań nastąpiła zmiana stosunków wodnych na gruncie, wpłynęło to również na wynik postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], w której błędnie wskazano, że działka nr 1162 ma powierzchnię 0,58 ha. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2016 r. Wójt Gminy ( wyznaczony do rozpoznania sprawy na podstawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]) odmówił wszczęcia postępowania, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietna 2016 r. nr [...]utrzymało to postanowienie w mocy. Organy stanęły na zgodnym stanowisku, że w 1994 r. toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe działki 1162 od działek 1163/1 i 1163/2. Cel tamtego postępowania pokrywał się z aktualnie złożonym wnioskiem - ustalenie granic tych samych działek, pomiędzy tymi samymi podmiotami. Zdaniem organu w stanie faktycznym nie zaszły żadne zmiany, które uzasadniałyby odmienną ocenę przesłanek rozgraniczenia nieruchomości. Na rozprawie granicznej przeprowadzonej w dniu 12 lipca 1994 r. sporządzono akt ugodowy, w wyniku którego decyzją Urzędu Rejonowego z dnia 15 grudnia 1994 r. umorzono postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów wsi N., jako działki 1162 i 984- droga należąca do Urzędu Gminy między innymi z działką 1163/1 i 1163/2. Organ I instancji przyjął, a organ odwoławczy zgodził się, że wniosek nie dotyczy ustalenia przebiegu granic, bo ten jest znany, ale wznowienia znaków granicznych, czego nie dokonuje się w postępowaniu administracyjnym lecz w drodze czynności materialno – technicznej na zlecenie i koszt zainteresowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dna 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1008/16 uchylił postanowienia organów obu instancji. Sąd wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych może nastąpić jedynie w przypadkach oczywistych. Fakt zawarcia ugody w postępowaniu rozgraniczeniowym pomiędzy tymi samymi podmiotami w stosunku do tej samej działki nie eliminuje sporów na przyszłość i nie oznacza w każdym przypadku, że mamy do czynienia z tożsamością sprawy. Sąd powołał się na postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 10 września 1997 r., sygn. akt II CKN 309/97 oraz z dnia 14 marca 2002 r. sygn. akt IV CKN 809/00. Zdaniem Sądu należało wyjaśnić czy przedmiotem sporu są linie i punkty graniczne czy też jedynie znaki graniczne, co nie może być dokonywane w toku wstępnego postępowania w przedmiocie dopuszczalności wszczęcia postępowania. Jeżeli okaże się, że okoliczności wskazane przez skarżącego nie spowodowały powstania nowej sprawy rozgraniczeniowej, organ powinien umorzyć wszczęte postępowanie na zasadach ogólnych jako pierwotnie bezprzedmiotowe na podstawie art 105 §1 K.p.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy zwrócił się między innymi do wnioskodawcy oraz Gminy [....] o wskazanie czy w sprawie istnieje spór co do przebiegu linii granicznej między właścicielami nieruchomości, doszło do zatarcia granic powodujących wątpliwości co do ich przebiegu, czy też istnieją rozbieżności pomiędzy stanem prawnym i faktycznym. W odpowiedzi Wójt Gminy [...] wskazał, że uważa za aktualne ustalenia zawarte w akcie ugody z dnia 12 lipca 1994 r., która została podpisana przez strony postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego decyzją umarzającą Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...]. Z kolei R. Ł. wskazał, że mają miejsce wszystkie wskazane w piśmie sytuacje, a więc spór, zatarcie granic i rozbieżności pomiędzy stanem prawnym i faktycznym. Organ ponownie zwrócił się do Starostwa Powiatowego o dokumentację w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, która po nadesłaniu została dołączona do akt. Do akt dołączono również dokumentację dotyczącą zgłoszenia o przystąpieniu do wykonania robót budowlanych w miejscowości N. Gmina [...] nr ewid. 1162 i 727. Na podstawie zgromadzonych dokumentów Wójt Gminy stwierdził, że w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nie zaszły żadne zmiany, zachodzi tożsamość tak pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym w związku z czym decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...]umorzył postępowanie na podstawie art 105 §1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja stanowi przedmiot zaskarżenia do Sądu. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie zastosował się do wskazówek Sądu zawartych w wyroku z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1008/16. Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało w sposób niebudzący wątpliwości, że zakres postępowania o rozgraniczenie z wniosku z dnia 14 grudnia 2015 r. pokrywa się z zakresem postępowania rozgraniczeniowego zakończonego wydaniem decyzji z dnia 15 grudnia 1994 r. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że jeśli organ I instancji ustali, że brak jest innych dowodów na to, że zakresy tych postępowań pokrywają się winien sprawę rozpatrzyć merytorycznie tj. przeprowadzić postępowanie rozgraniczeniowe. W sprzeciwie od tej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie art 7, 12, 77 K.p.a. w zw. z art 39 ust. 1 p.g.k. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia sprawy, - art 138 § 2 K.p.a. w zw. z art 105 K.p.a. przez uchylenie decyzji umarzającej postępowanie i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia sprawy w sytuacji, gdy właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny w zakresie wzruszenia ugody zawartej w postępowaniu rozgraniczeniowym. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, oddalenie odwołania, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art 39 ust. 1 p.g.k. przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne ustalone uprzednio mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Z analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że takie dokumenty istnieją. Zgodnie z art 11 i 12 p.g.k. powyższą czynność geodezyjną wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, na zlecenie i koszt zainteresowanej strony. Pozwoli to wyjaśnić czy nastąpiły zmiany w sposobie władania. W przypadku zaistniałego sporu, przy czynnościach wznowienia punktów granicznych właściwym do rozstrzygnięcia sprawy będzie sąd powszechny, gdyż wzruszenie ugody zawartej w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie nieruchomości może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne w postępowaniu przed sądem powszechnym. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 151 a §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (...). W przypadku nie uwzględnienia sprzeciwu oddala go ( § 2 ). Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Dodany tą ustawą do przepisów P.p.s.a. art. 64a stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności mają prawne znaczenie w sprawie i powinny być wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Właściwe uzasadnienie decyzji kasacyjnej jest szczególnie ważne nie tylko z punktu widzenia strony, lecz także organu I instancji, który ma tę decyzję wykonywać, oraz organu kontroli (organu nadzoru oraz sądu administracyjnego); (zob. tezę pierwszą wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r., I SA/Ł 704/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 9, s. 21). Tylko bowiem takie postępowanie daje gwarancję realizacji zasady szybkości postępowania, ekonomii procesowej oraz chroni organ odwoławczy przed zarzutem naruszenia art 138 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 podkreślił, że wprowadzony nowelą sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Organ II instancji nie wywiązał się z tego obowiązku. Postępowanie rozgraniczeniowe co do zasady wszczynane jest na wniosek i tak było w niniejszej sprawie. R. Ł. domagał się od Burmistrza [...] przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy jego działką nr ewid. 1163 a działką Gminy 1162. Wójt Gminy umarzając postępowanie stwierdził tożsamość aktualnego wniosku z przebiegiem granic ustalonym aktem ugody zatwierdzonej następnie decyzją umarzającą z dnia [...] grudnia 1994 r. Tymczasem z analizy akt sprawy wynika, że dokonane w 1994 r. rozgraniczenie dotyczyło granicy pomiędzy działkami 1163/1 i 1163/2, a działką 1162. Organ I instancji uznając tożsamość przedmiotową nie wyjaśnił: synchronizacji katastralnej dla działki 1163 , czy działka 1163 objęta wnioskiem o rozgraniczenie powstała z wcześniej wydzielonych działek 1163/1 i 1163/2, czy pokrywa się z powierzchnią tych działek i ma takie same granice, czy ewentualne zmiany ewidencyjne w tym zakresie miały wpływ na postępowanie rozgraniczeniowe. W aktach nie ma wypisów z rejestrów ewidencji gruntów dla działki 1163, której wniosek dotyczy. Nie wiadomo do końca jakie działki i o jakich numerach ujawnione są aktualnie w rejestrach gruntów. Nie wyjaśniono także czy granica ustalona w postępowaniu rozgraniczeniowym w 1994 r. została ujawniona w ewidencji gruntów i budynków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło powyższych rozbieżności, a przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie zgłosiło w tym zakresie żadnych wątpliwości. Tymczasem wyjaśnienie tych kwestii ma zasadnicze znaczenia dla dalszego przebiegu postępowania, ustalenia ewentualnej tożsamości spraw. Usprawiedliwieniem tego uchybienia nie może być ogólnie sformułowane przez organ odwoławczy wskazanie co do dalszego przebiegu postępowania: "jeśli w ponownie przeprowadzanym postępowaniu organ I instancji ustali, że brak jest innych niż dotychczas zebrane dowodów, które potwierdzałyby że zakres aktualnie prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego pokrywa się z postępowaniem rozgraniczeniowym zakończonym decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego z dnia 15 grudnia 1994 r., przeprowadzi postępowanie rozgraniczeniowe". Nakazując organowi I instancji poszukiwanie niesprecyzowanych dowodów, organ odwoławczy uchylił się od obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a nie wyjaśniając wcześniej wskazanych rozbieżności naraził to postępowanie na kolejne uchybienia. Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu I instancji w 1994 r. zostało przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, zakończone wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego z dnia 15 grudnia 1994 r. W dniu 1 lipca 2008 r. Gmina [...] dokonała zgłoszenia robót budowlanych: "remontu dróg na działkach ewid. 1162 i 727". W wykonaniu tych robót doszło zdaniem wnioskodawcy do naruszenia granic, zatarcia znaków i powstania sporu granicznego. Gmina twierdzi, że uznaje ustalenia dokonane w postępowaniu granicznym z 1994 r. co do przebiegu granic ( akta administracyjne- k.53) a w odpowiedzi na sprzeciw dodaje, że jeżeli doszło do zniszczenia, uszkodzenia czy przesunięcia znaków granicznych możliwe jest ich wznowienie w drodze czynności materialno – technicznych na podstawie art 39 ust. 1 p.g.k. Wnioskodawca domaga się zaś rozgraniczenia dążąc do "przywrócenia" granic z ugody. Z powyższego zatem wynika, że zarówno Gmina, jak i wnioskodawca uznają granice ustaloną w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym ugodą, a dokumenty potwierdzające jej przebieg znajdują się w aktach sprawy. Zarzuty wnioskodawcy sprowadzają się do stwierdzenia naruszania przez Gminę ustalonej granicy a także zatarcia znaków granicznych, bez których nie jest możliwe jej dokładne ustalenie. W ocenie Sądu w przypadku potwierdzenia, że ujęta we wniosku o rozgraniczenie działka 1163 to działka powstała z działek 1163/1 i 1163/2, a zmiana ewidencyjna nie miała wpływu na rezultat rozgraniczenia dokonanego w 1994 r. stanowisko organu I instancji o braku podstaw do ponownego przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego wydaje się być prawidłowe. Stwierdzenie bowiem, że granice nieruchomości wymienionych w żądaniu rozgraniczenia zostały już uprzednio prawnie ustalone w innym postępowaniu administracyjnym albo sądowym stanowi podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art 105 § 1 K.p.a." ( wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1974/2006). Należy bowiem mieć na uwadze, że granice nieruchomości w trybie postępowania rozgraniczeniowego ustala się na gruncie tylko raz, a zainteresowane strony są związane zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem do czasu, gdy nie zostanie ono wycofane z obiegu prawnego. Jeżeli orzeczenie zatwierdzające przebieg granic działki nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to dopóki taki stan prawny istnieje dopóty postępowanie administracyjne odnośnie do rozgraniczenia działki jest bezprzedmiotowe".( uzasadnienie wyroku NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2900/2000, wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 425/2010, wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1974/2006). Nie stoi to w sprzeczności ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w wyroku WSA z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1008/16. W wyroku tym Sąd nie przesądził rozstrzygnięcia. Stwierdził, że powinno ono nastąpić po wszczęciu postępowania, podczas gdy poprzednio organ odmówił wszczęcia postępowania. Wyjaśnił również, że nie zawsze ustalenie stanu prawnego granicy i jej utrwalenie eliminuje na przyszłość spory między właścicielami sąsiednich gruntów co do przebiegu granicy. Dopuszczalność prowadzenia ponownie postępowania między tymi samymi nieruchomościami może uzasadniać np. brak dokumentacji geodezyjno – kartograficznej obrazującej wyniki poprzednio prowadzonego postępowania, zatarcie granicy przy jednoczesnym braku odpowiedniej dokumentacji pozwalającej na jej odtworzenie. Nie przeczą temu również powołane przez ten Sąd wyroki: IV CKN 809/00 czy II CKN 309/97, w których wskazano jedynie na niedopuszczalność odrzucenia pozwu o rozgraniczenie w przypadku, gdy granica została wcześniej ustalona w postępowaniu rozgraniczeniowym, a strony powoływały nowe zdarzenia faktyczne. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Kolegium rozpozna odwołanie stosując się do przedstawionej przez Sąd wykładni. Przepisy P.p.s.a. uniemożliwiają Sądowi rozpoznanie odwołania czego domagała się strona skarżąca. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art 151 a § 1 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, na które w niniejszej sprawie składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł Sąd orzekł na podstawie art 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art 64 b § 2 P.p.s.a., § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r., poz. 2263) oraz §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ). Z uwagi na to, że skarżąca uiściła wpis w kwocie 200 zł, nadpłaconą kwotę 100 zł Sąd zwrócił na podstawie art 225 P.p.s.a.