II SA/Rz 1974/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 20 października 2023 r. nr GK-II.7221.140.2023 w przedmiocie uwzględnienia zarzutu dotyczącego danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków – skargę oddala – Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (PWINGiK) w Rzeszowie, decyzją z 20 października 2023 r. nr GK-II.7221.140.2023, uchylił decyzję Starosty [...] z 9 maja 2023 r. i jednocześnie dokonał zmian danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752), określanej następnie jako "P.g.k." Powołaną decyzją Starosta [...], po rozpatrzeniu zarzutu zgłoszonego przez Z. K. (dalej także: "Skarżąca") do danych wykazanych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo - kartograficznym obrębu ewidencyjnego M. w następstwie przeprowadzonej modernizacji - w części dotyczącej działek nr: [...], [....], [...], [...] - uwzględnił ten zarzut w zakresie granic wskazanych działek poprzez wprowadzenie zmian w oparciu o dokumentację geodezyjno - kartograficzną sporządzoną przez [...] Sp. z o. o. w [...], przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [....] w dniach: 2 i 10 sierpnia 2022 r. pod nr : [....] działka nr [...]), [....] (działka nr [...]), [...] (działki nr: [...], [...]) w niżej opisany sposób: 1. W jednostce rejestrowej [...], w której jako właściciel figuruje Gmina [...] wykreślić dotychczasową powierzchnię działek nr: - [...] i wpisać nową wynoszącą 1,3613 ha - dr, - [...] i wpisać nową wynoszącą 0,2796ha - dr. 2. W jednostce rejestrowej [...], w której jako właściciel figuruje A. T. wykreślić dotychczasową powierzchnię działek nr: - [...] i wpisać nową wynoszącą 0,2415 ha w tym: PsIII - 0,0222 ha, RHIa - 0,2193 ha, - [...] i wpisać nową wynoszącą 0,2907 ha w tym: Br-PsIII - 0,1383 ha, PsIII - 0,1524 ha. 3. W jednostce rejestrowej [...], w której jako właściciel figuruje A. M. wykreślić dotychczasową powierzchnię działki nr [...] i wpisać nową wynoszącą 0,3313 ha, w tym: Br-PsIII - 0,1530 ha, PsIII - 0,0879 ha, RIIIa - 0,0904 ha. 4. W jednostce rejestrowej [...], w której jako właściciel figuruje Skarżąca wykreślić dotychczasową powierzchnię działki nr [...] i wpisać nową wynoszącą 0,1657 ha - Br-PsIII. 5. W jednostce rejestrowej [...], w której jako właściciel figuruje M. B. wykreślić dotychczasową powierzchnię działki nr [...] i wpisać nową wynoszącą 0,2984 ha w tym: PsIII - 0,2242 ha, Rlllb - 0,0742 ha. 6. W jednostce rejestrowej [...], w której jako współwłaściciele figurują: w 3/36 części A. B., w 3/36 części Ł. B., w 3/36 części M. B., w 3/12 części T. B., w 1/4 części C. S., w 1/4 części J. T. wykreślić dotychczasową powierzchnię działki nr [...] i wpisać nową wynoszącą 0,5876 ha - Rlllb. 7. W jednostce rejestrowej [...], w której jako właściciel figuruje Skarżąca wykreślić dotychczasową powierzchnię działek nr: - [...] i wpisać nową wynoszącą 0,3391 ha - PsIII, - [...] i wpisać nową wynoszącą 1,0439 ha w tym: Rlllb - 0,0337 ha, RIVa -1,0102 ha, - [...] i wpisać nową wynoszącą 0,9504 ha w tym: Br-PsIII - 0,0260 ha, PsIII - 0,1481 ha, RIHa - 0,7763 ha 8. W jednostce rejestrowej [...], w której jako współwłaściciele na zasadzie wspólności ustawowej figurują: G. R., E. R. wykreślić dotychczasową powierzchnię działki nr [...] i wpisać nową wynoszącą 0,3216 ha - S- PsIII. 9. W jednostce rejestrowej [...], w której jako właściciel figuruje U. G. wykreślić dotychczasową powierzchnię działki nr [...] i wpisać nową wynoszącą 1,1273 ha w tym: Lzr-PsIV - 0,0237 ha, Rlllb - 0,7458 ha, RIVa - 0,3579 ha. 10. W bazie danych ewidencyjnych (w uwagach) wykreślić w części opisowej dla działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [..., [..., [...] informację "Złożony zarzut - zgodnie z art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2021.1990 t.j.), do czasu ostatecznego zakończenia wszczętego postępowania administracyjnego, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące " 11. Na mapie ewidencyjnej wprowadzić zmiany zgodnie ze stanem wykazanym kolorem czerwonym na mapach uzupełniających. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie. W związku z nim PWINGiK, decyzją z 20 października 2023 r., w pkt I uchylił kwestionowaną decyzję w całości, w pkt II uwzględnił zarzuty zgłoszone przez Skarżącą w odniesieniu do przebiegu granic działek nr: [....], [...], [...] i [...] oraz powierzchni działek nr [...] i [...], ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu M., gmina [....], zaś w pkt III dokonał zmian danych ewidencyjnych w następujący sposób: w części kartograficznej operatu, na mapie ewidencyjnej obrębu M., gmina [...], dokonać zmiany przebiegu granic działek nr: [...], [...], [...] i [...] z działkami sąsiednimi, zgodnie ze stanem wykazanym kolorem czerwonym na mapach do celów prawnych dołączonych do operatów technicznych włączonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorami: [...] (dla działki nr [...] i sąsiednich), [...] (dla działki nr [...] i sąsiednich) oraz [...] (dla działek nr: [...], [...] i sąsiednich), w części opisowej operatu ewidencyjnego obrębu M., gmina [...], dokonać zmiany istniejących wpisów zgodnie z wykazami zmian danych ewidencyjnych uwidocznionych na mapach do celów prawnych dołączonych do operatów technicznych włączonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [...] pod identyfikatorami: [...], [....] oraz [...], tj.: a) w jednostce rejestrowej [...], wykreślić dotychczasową powierzchnię działek - nr [...] i wpisać nową wynoszącą 1,3613 ha - dr, - nr [...] i wpisać nową wynoszącą 0,2796 ha - dr, b) w jednostce rejestrowej [...], wykreślić dotychczasową powierzchnię działek nr: - [...] i wpisać nową wynoszącą 0,2415 ha w tym: PsIII - 0,0222 ha, Rllla - 0,2193 ha, - [...] i wpisać nową wynoszącą 0,2907 ha w tym: Br-PslII - 0,1383 ha, PsIII - 0,1524 ha, c) w jednostce rejestrowej [...], wykreślić dotychczasową powierzchnię działki nr [...] i wpisać nową wynoszącą 0,3313 ha w tym: Br-PsIII - 0,1530 ha, PsIII - 0,0879 ha, Rllla - 0,0904 ha, d) w jednostce rejestrowej [...], wykreślić dotychczasową powierzchnię działki nr [...] i wpisać nową wynoszącą 0,1657 ha - Br-PsIII, e) w jednostce rejestrowej [...], wykreślić dotychczasową powierzchnię działki nr [...] i wpisać nową wynoszącą 0,2984 ha w tym: PsIII - 0,2242 ha, RIIIb - 0,0742 ha, f) w jednostce rejestrowej [...], wykreślić dotychczasową powierzchnię działki nr [...] i wpisać nową wynoszącą 0,5876 ha - RIIIb, g) w jednostce rejestrowej [...], wykreślić dotychczasową powierzchnię działek: - nr [...] i wpisać nową wynoszącą 0,3391 ha - PsIII, - nr [...] i wpisać nową wynoszącą 1,0439 ha w tym: RIIIb - 0,0337 ha, RIVa -1,0102 ha, - nr [...] i wpisać nową wynoszącą 0,9504 ha w tym: Br-PsIII - 0,0260 ha, PsIII - 0,1481 ha, Rllla - 0,7763 ha, h) w jednostce rejestrowej [...], wykreślić dotychczasową powierzchnię działki nr [...] i wpisać nową wynoszącą 0,3216 ha - S-PsIII. i) w jednostce rejestrowej [...], wykreślić dotychczasową powierzchnię działki nr [...] i wpisać nową wynoszącą 1,1273 ha w tym: Lzr-PsIV - 0,0237 ha, RIIIb - 0,7458 ha, RIVa - 0,3579 ha. PWINGiK wskazał, że w latach 2020-2022 Starosta [...] prowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków m.in. dla obrębu M. w gminie [...]. Informacja o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego po przeprowadzonej modernizacji stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] 2022 r. pod pozycją nr [...]. W piśmie z dnia 28 marca 2022 r. Skarżąca złożyła zarzuty dotyczące "danych działek geodezyjnych o numerach: [...], [...], [....], [...], [...]", które później skorygowała podając, że zamiast działki [...] winno być – [...], w zakresie przebiegu granic tych działek, a także powierzchni działek nr: [...] i [...]. W związku z postanowieniem Starosty [...] z 9 maja 2023 r. o zawieszeniu postępowania dotyczącego zarzutu w zakresie granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr: [...], [...], [...] i [...] oraz utrzymującym je w mocy postanowieniem PWINGiK z 21 czerwca 2023 r. nr GK-II.7221.134.2023 - rozpatrzenie zarzutów do danych ewidencyjnych działki nr [...] zostało wyłączone do odrębnego postępowania i nie było przedmiotem niniejszego postępowania. PWINGiK zwrócił uwagę, że ze sprawozdania technicznego wynika, iż wykonawca prac związanych z przedmiotową modernizacją przeprowadził analizę i ocenę dokumentów źródłowych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Granice działek ewidencyjnych opracowano na podstawie operatu scalenia gruntów obrębu M. z 1973 r. Scalenie zostało wykonane metodą ortogonalną w oparciu o założoną osnowę scaleniową, na podstawie której została wykonana mapa scalenia w skali 1:2880. W terenie odszukano osnowę scaleniową około 40% punktów, na której oparto pomiar scalenia i w oparciu o te punkty (po dokonaniu ich pomiaru "metodą GPS") ponownie wykonano wyrównanie osnowy scaleniowej. Pomierzone zostały także odszukane istniejące punkty graniczne (granitowe). W oparciu o tak wyrównaną osnowę scaleniową, punkty graniczne scalenia obliczono programem Winkalk na podstawie danych wykazanych na szkicach scalenia oraz późniejszych operatach jednostkowych. Dla części działek (dotyczy to terenów zabudowanych) brak było danych z pomiaru tgz. niezmienników dróg, na szkicach wykazane były tylko miary czołowe działek, bez możliwości matematycznego wyliczenia, dlatego dokonano ustalenia na gruncie granic działek, dla których brak było jednoznacznych danych do skartowania granic. W czasie prowadzonej modernizacji, granice działki nr [...] były ustalane i mierzone w dniu 27 lipca 2021 r., jednak w wyniku dokonanej przez Starostę analizy stwierdzono zasadność zgłaszanego zarzutu do danych ewidencyjnych m.in. tej działki. Operat techniczny dokumentujący ponowne ustalenie granic wskazanej działki został włączony do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem [...]. Ustalone i pomierzone granice działki nr [...] biegną po punktach o numerach: [...], [...], [...] i [...]. Przed modernizacją powierzchnia działki nr [...] określona była w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków jako 0,34 ha, zaś po przeprowadzonych pracach - wykonawca modernizacji obliczył jej powierzchnię jako 0,3379 ha. W wyniku ponownego ustalenia i pomiaru granic w dniu 30 czerwca 2022 r., obliczona na nowo, na podstawie współrzędnych punktów granicznych powierzchnia działki nr [...], wynosi obecnie 3391 m2. Powierzchnia działki nr [...] przed modernizacją, określona była jako 1,04 ha. Położenie punktów granicznych tej działki na mapie po modernizacji określone zostało na podstawie danych ze scalenia przeprowadzonego w 1973 r., a obliczona na podstawie współrzędnych tych punktów powierzchnia tej działki, wyniosła wówczas 1,0307 ha. W wyniku zarzutów wykonawca dokonał ponownej analizy obliczenia danych i stwierdził błędnie skartowany punkt graniczny m391 pomiędzy działkami nr: [...], [...] i [....]. W dniu 30 czerwca 2022 r. ponownie przeprowadzone zostały zatem czynności wznowienia znaków granicznych w oparciu o dane ze scalenia, przy czym jeszcze w trakcie prac modernizacyjnych, odnaleziony został punkt graniczny [...], który nie uległ zmianie, jest granicznikiem granitowym. Uczestnicząca w tych działaniach Skarżąca nie zgłaszała żadnych oświadczeń ani uwag. Wykonawca na nowo określił współrzędne punktów granicznych oraz ich numery. Obecnie granice działki nr [....] biegną po punktach nr: [...], [...], [...] i [...], a obliczona na podstawie ich współrzędnych nowa powierzchnia tej działki, wynosi 10439 m.kw. Działki Skarżącej nr: [...] i [...] sąsiadują ze sobą na odcinku granicy biegnącym w kierunku południowo-zachodnim do działki drogowej o numerze [...] (która ogranicza położenie obu tych działek od strony południowej). Działka nr [...] od strony zachodniej graniczy ponadto z działką drogową o nr [...], zaś od strony północnej - sąsiaduje z działką nr [...]. Działka nr [...] od strony wschodniej, graniczy jednocześnie z działką nr [...] (stanowiąc część zachodniej granicy działki nr [...]). Od strony zachodniej, działka nr [...] graniczy ponadto z działkami nr: [...], [...] i [...], a od strony północnej - z działkami nr: [...] i [...]. Wschodnia granica działki nr [...] biegnie natomiast w kierunku południowym wzdłuż granic działek nr: [...], [...] i [...] - aż do granicy z działką drogową nr [...] (od południowej strony). Wykonawca modernizacji ustalił, że w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym istnieją materiały pozwalające na częściowe zobrazowanie granic działek nr: [...] i [....] z działkami sąsiednimi na mapie ewidencyjnej zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Są to szkice ze scalenia gruntów wsi M. (operat [...]) oraz dodatkowo dla działki nr [...] - operaty techniczne nr [...] oraz [...]. Brak jest jednak dokumentów geodezyjnych (szkiców) pozwalających w sposób jednoznaczny wykazać przebieg granicy działek nr: [...] i [...] z działką drogową nr [....]. Granice te były zatem przedmiotem ustalenia i pomiaru na gruncie w dniu 27 lipca 2021 r. W modernizacji materiałem wyjściowym do ustalenia granic były szkice projektu scalenia nr 11 (brak miar na działce nr [...]), szkice wyznaczenia dróg i terenów budowlanych nr: [...] i [...] oraz pierworys mapy scaleniowej w skali 1:2880. Na podstawie szkicu wyznaczenia dróg opracowano granice pomiędzy działką nr [...] a działkami nr: [...], [...] (droga gminna) i [...] poprzez wyliczenie współrzędnych punktów granicznych. Poprawność obliczeń tych punktów potwierdzają odnalezione w terenie i pomierzone granity scaleniowe ([....] i [...]). Różnica współrzędnych nie przekracza 15 cm. W modernizacji w trakcie ustalania granic nieznacznie skorygowano granicę pomiędzy działkami nr: [...] i [...] na istniejące ogrodzenie od wschodniej strony. Ze szkicu projektu scalenia nr 11 określono punkt ([....]) poprzez odłożenie miary czołowej 9,30 m jako punkt początkowy zachodniej granicy działki nr [...] (drogi gminnej) z działką nr [...] i dalej z działką nr [...]. Położenie tego punktu jest zgodne z rastrem mapy scaleniowej. Granica pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] została opracowana na podstawie pierworysu mapy ewidencyjnej z 1973 r. (poscaleniowej z wniesionymi poprawkami). Na podstawie tak określonych w trakcie modernizacji współrzędnych punktów załamania granic, obliczone zostały nowe powierzchnie: dla działki nr [...] - powierzchnia 0,1670 ha, zaś dla działki nr [...] - powierzchnia 0,9467 ha. Dalej, PWINGiK podniósł, że wykonawca stwierdził, iż w zakresie granic działki nr [...] z działkami nr: [...], [...] błędnie określono punkt graniczny pomiędzy przedmiotowymi działkami. Granicę wykazano po ogrodzeniu bez uwzględnienia znaku granicznego znajdującego się w terenie. W związku z powyższym, w dniu 30 czerwca 2022 r. przeprowadzone zostały działania związane z ponownym ustaleniem i pomiarem granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr: [....], [...], [...] i [...] oraz działki nr [...] z sąsiednimi działkami nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Granice działki nr [...] z działkami nr: [...], [...], [...] i [...] podlegały natomiast wznowieniu znaków granicznych/wyznaczeniu punktów granicznych, w oparciu o dane pomiarowe z powołanych już wcześniej istniejących operatów technicznych nr [...] oraz nr [...]. W wyniku rozbieżnych oświadczeń Stron jako sporne zostały oznaczone granice pomiędzy działkami nr: [...] i [...] oraz [...] i [...]. Wskazania Skarżącej przedstawiono na szkicu granicznym. Natomiast przedstawiciel Gminy [....] i Powiatowego Zarządu Dróg oświadczyli, że przebieg przedmiotowych granic wykazany w modernizacji jest prawidłowy. Pozostałe granice pozostawiono bez zmian lub skorygowano na wskazane przez Strony punkty i ślady graniczne zgodnie z oświadczeniami w protokołach granicznych wykazanych na szkicu granicznym. Obliczone na nowo (tj. po ponownym ustaleniu granic) powierzchnie działek nr: [...] i [....] wyniosły odpowiednio: 1657 m2 oraz 9504 m2. Całość dokumentacji związana z tymi działaniami, skompletowana została w operacie technicznym, który po włączeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, otrzymał identyfikator [....]. Uzasadniając reformatoryjną decyzję PWINGiK wskazał, że Staroście umknęło, iż zgłoszone zarzuty, dotyczyły także powierzchni działki nr [...] oraz działki nr [...], a Organ ten nie rozstrzygnął o ich uwzględnieniu bądź odrzuceniu. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że rozstrzygnięcie Starosty zawarte punkcie 10. decyzji wykracza poza delegację zawartą w art. 24a ust. 10 P.g.k. "Uwagi" dotyczące "złożonego zarzutu zgodnie z art. 24a ust. 9" P.g.k., nawet jeśli wpisane są do bazy danych ewidencyjnych, nie są danymi ewidencyjnymi działki wymienionymi w § 16 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390), zwanego dalej "rozporządzeniem e.g.i.b." Informacje takie nie są przedmiotem ani postępowania, ani rozstrzygania - wynikają bowiem wprost z art. 24a ust. 9 P.g.k. i mają charakter czysto techniczny. Odnosząc się do zarzutów odwołania PWINGiK podniósł, że przedmiotem postępowania nie mogły być granice innych działek, niż te należące do osoby wnoszącej zarzuty - w szczególności dotyczy to granic działki nr [...] położonych po przeciwnej stronie tej drogi. W ocenie Organu, nie należy też utożsamiać czynności ustalania i pomiaru granic dokonywanych w trybie rozporządzenia e.g.i.b. z rozgraniczaniem nieruchomości, o którym mowa w rozdziale 6. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ponadto, organy ewidencyjne - z uwagi na charakter prowadzonej ewidencji gruntów i budynków, która jedynie rejestruje stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające - nie są uprawnione do merytorycznej kontroli działania ani treści dokumentów wydanych przez uprawnione do tego podmioty, w tym wypadku do materiałów i dokumentów w 1973 r. scalenia gruntów wsi M., które kwestionowała Skarżąca. Z. K. złożyła na decyzję PWINGiK skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. gdy zastosowanie powinien znaleźć art. 138 § 2 K.p.a.; - art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z 138 § 2 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgodności z prawem decyzji Organu l instancji, częściowe pominięcie zgłaszanych dowodów, - art. 7 i art. 80 K.p.a. zw. z § 33 ust. 3 rozporządzenia e.g.i.b. w zakresie rażących naruszeń przepisów o ustaleniu granic na podstawie obowiązujących decyzji administracyjnych, tutaj decyzji scaleniowej, uznania znaków i śladów geodezyjnych oraz reszty dokumentacji, - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, dokładnego, dogłębnego zbadania stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy; niezgromadzenie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego; pominięcie przedstawionych przez Nią materiałów dowodowych, niewłaściwą ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, niedokonanie merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji w istotnej części, co doprowadziło do wydania decyzji nieodpowiadającej stanowi faktycznemu i naruszającej wykonywanie Jej praw oraz niezrealizowania reguł płynących z rozporządzenia e.g.i b.; - art. 24a ust 9 i 10 P.g.k. w zakresie niepełnej analizy zarzutów zgłoszonych do operatu; - art. 11 K.p.a. przy braku objaśnień protokołów granicznych przedstawianych do podpisania oraz braku odniesienia się do części zarzutów oraz braku przedstawienia analizy zgłaszanych dowodów, w szczególności ustaleń decyzji scaleniowej i załączników do nich; - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 w zakresie nieinformowania o tym, że decyzja scaleniowa i załączniki do niej znajdują się w dyspozycji Organu I instancji co miało istotny wpływ na postępowanie dowodowe przed tym Organem i obronę interesu prawnego; Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji PWINGiK. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W dniu 8 lutego 2024 r. wpłynęło do tut. Sądu obszerne pismo procesowe Skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestionowanie wydanej w postępowaniu administracyjnym decyzji administracyjnej dopuszcza art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", który wskazuje ją jako jeden z możliwych przedmiotów zaskarżenia. Kontrola sądowa takiego aktu odbywa się pod kątem legalności, a zatem przy uwzględnieniu czy rozpoznające sprawę organy właściwie zastosowały przepisy procesowe, jak i prawa materialnego. Obliguje do tego art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. jeśli uzna, że jest nieuzasadniona, czyli wówczas, kiedy stwierdzi brak naruszeń wyszczególnionych w art. 145 § 1 P.p.s.a. tj. nie zachodzą przyczyny nieważności z art. 156 K.p.a. (pkt 1) czy też jeśli nie naruszono prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, nie naruszono prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź nie dopuszczono się innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Postępowanie administracyjne w sprawie objętej kontrolą Sądu dotyczyło prawidłowości danych ujawnionych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego M. w jednostce ewidencyjnej [...] w zakresie przebiegu granic działek nr: [...], [...], [...] i [...] oraz powierzchni działek nr: [...] i [...]. Jak stanowi art. 2 pkt 8 P.g.i.k., ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zakres tych informacji wskazuje art. 20 ust. 1 i ust. 2 P.g.i.k., a zgodnie z art. 24 ust. 1 P.g.i.k. składają się one na operat ewidencyjny. Ewidencję prowadzi starosta (art. 7d pkt 1 lit. a P.g.i.k.), któremu podmioty takie jak: sądy, notariusze czy organy administracji publicznej przekazują dokumenty wskazane w art. 23, będące następnie podstawą wprowadzenia do niej stosownych danych. Jak stanowi art. 24 ust. 2a P.g.i.k., informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji, co następuje bądź z urzędu (pkt 1) bądź też na wniosek właścicieli nieruchomości (pkt 2). Ponadto, jak stanowi art. 24a ust. 1 P.g.i.k., starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), dalej "e.g.i.b." z 2001 r. definiowało ją jako: zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia (pkt 1); modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu (pkt 2). Procedurę modernizacji określa art. 24a P.g.i.k., który przewiduje podanie przez starostę do publicznej wiadomości informacji o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz o trybie postępowania w tym zakresie (ust. 2). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych (ust. 4). Następnie, każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (ust. 7). Natomiast po upływie terminu na powyższe, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa (ust. 8). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do danych (ust. 9). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10). Przedmiotem kontroli jest właśnie decyzja wydana na podstawie tej ostatniej regulacji. Podejmujący ją Wojewoda Podkarpacki - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - uchylił w całości decyzję Starosty [...] oraz uwzględnił zarzuty Skarżącej w odniesieniu do przebiegu granic działek nr: [...], [...], [...] i [...] oraz powierzchni działek nr [...] i [...], ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu M., gmina [...], jednocześnie dokonując zmian danych ewidencyjnych w zakresie wymienionych wyżej działek oraz działek z nimi sąsiadujących. Jeśli chodzi o działkę nr [...], to w czasie modernizacji jej granice były mierzone w dniu 27 lipca 2021 r., ale wobec wątpliwości co do prawidłowości zawiadomienia stron, podjęto czynności związane z ponownym ustaleniem granic tej działki. Operat techniczny dokumentujący te działania został włączony do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem [...]. Szczegółowy przebieg granicy został opisany przez geodetę w sprawozdaniu technicznym (str. 740). Przed modernizacją powierzchnia wskazanej działki określona była w prowadzonej ewidencji jako 0,34 ha, zaś po przeprowadzonych pracach wykonawca modernizacji obliczył jej powierzchnię jako 0,3379 ha (str. 788). W dniu 30 czerwca 2022 r. dokonano ponownego ustalenia i pomiaru granic przedmiotowej działki, w wyniku czego jej powierzchnię określono jako 3391 m2 (str. 764). Sporządzono mapę do celów prawnych zawierającą także "Wykaz zmian danych ewidencyjnych" dla działki nr [...] i działek sąsiednich nr: [...], [...] i [...]. W zakresie działki nr [...] podać trzeba, że jej powierzchnia określona była w ewidencji jako 1,04 ha. Wykonawca modernizacji po przeprowadzonej analizie stwierdził, że granice tej działki możliwe są do zobrazowania na podstawie istniejących materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Położenie punktów granicznych tej działki na mapie po modernizacji określono na podstawie danych ze scalenia przeprowadzonego w 1973 r., a obliczona na podstawie współrzędnych tych punktów powierzchnia tej działki, wyniosła wówczas 1,0307 ha (str. 788) . Ponowna analiza dokonana w związku z wniesionym zarzutem wykazała błędnie skartowany punkt graniczny [...] (str. 796) pomiędzy działkami nr: [...], [...] i [...]. W dniu 30 czerwca 2022 r. ponownie przeprowadzono czynności wznowienia znaków granicznych w oparciu o dane ze scalenia, a w trakcie prac modernizacyjnych odnaleziony został punkt graniczny [...], który jest granicznikiem granitowym i nie uległ zmianie. Z protokołu z czynności wznowienia znaków granicznych/ wyznaczenia punktów granicznych (str. 804) wynika, że uczestnicząca w tych działaniach Skarżąca nie zgłaszała żadnych oświadczeń oraz uwag. Wykonawca na nowo określił współrzędne punktów granicznych (str. 798) oraz ich numery. Nowa powierzchnia działki nr [...] wynosi 10439 m (str. 809). Sporządzono mapę do celów prawnych wraz z "Wykazem zmian danych ewidencyjnych" dla działek nr: [...] i [...]. Powstałą w ten sposób dokumentację skompletowano w operacie technicznym, który po włączeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - otrzymał identyfikator [...]. Z kolei, w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] wykonawca modernizacji ustalił, że w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym istnieją materiały pozwalające na częściowe zobrazowanie ich granic z działkami sąsiednimi na mapie ewidencyjnej zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Uwzględnił więc szkice ze scalenia gruntów wsi M. (operat [...]) oraz dodatkowo dla działki nr [...] - operaty techniczne nr [...] oraz [...]. Stwierdził zaś brak dokumentów geodezyjnych (szkiców) pozwalających w sposób jednoznaczny wykazać przebieg granicy działek nr [...] i nr [...] z działką drogową nr [...]. Dlatego dokonano ustaleń i pomiarów na gruncie w dniu 27 lipca 2021 r. (str. 633-640). Na podstawie szkicu wyznaczenia dróg opracowano granice pomiędzy działką nr [...] a działkami nr: [...], [...] (droga gminna) i [...] poprzez wyliczenie współrzędnych punktów granicznych. Poprawność obliczeń tych punktów potwierdzają odnalezione w terenie i pomierzone granity scaleniowe ([...] i [...]). Różnica współrzędnych nie przekracza 15 cm. W modernizacji w trakcie ustalania granic nieznacznie skorygowano granicę pomiędzy działkami nr: [...] i [...] na istniejące ogrodzenie od wschodniej strony. Ze szkicu projektu scalenia nr 11 określono punkt ([...]) poprzez odłożenie miary czołowej 9,30 m jako punkt początkowy zachodniej granicy działki nr [....] (drogi gminnej) z działką nr [...] i dalej z działką nr [...]. Położenie tego punktu jest zgodne z rastrem mapy scaleniowej. Granicę pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] opracowano na podstawie pierworysu mapy ewidencyjnej z 1973 r. (poscaleniowej z wniesionymi poprawkami). Na podstawie określonych w trakcie modernizacji współrzędnych punktów załamania granic obliczone zostały nowe powierzchnie działek: nr [...] - powierzchnia 0,1670 ha (str. 863), nr [...] - powierzchnia 0,9467 ha (str. 867). Wobec jednak uznania, że miały miejsce nieprawidłowości co do sposobu zawiadamiania stron o czynnościach ustalania przebiegu granic, w dniu 30 czerwca 2022 r. przeprowadzone zostały działania związane z ponownym ustaleniem i pomiarem granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr: [...], [...], [...] i [...] oraz działki nr [...] z sąsiednimi działkami nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Granice działki nr [....] z działkami nr: [...], [...], [...] i [....] podlegały natomiast wznowieniu znaków granicznych/wyznaczeniu punktów granicznych w oparciu o dane pomiarowe z istniejących operatów technicznych nr [...] oraz nr [...] (str. 691-693). Ze sprawozdania technicznego z tej pracy (str. 653) wynika, że w wyniku rozbieżnych oświadczeń stron jako sporne zostały oznaczone granice pomiędzy działkami nr: [...] i [...] oraz nr: [...] i [...]. Pozostałe granice pozostawiono bez zmian lub skorygowano na wskazane przez strony punkty i ślady graniczne zgodnie z oświadczeniami w protokołach granicznych wykazanych na szkicu granicznym. Sporządzono mapę z wykazem zmian danych ewidencyjnych do wprowadzenia do zasobu ewidencji. Obliczone na nowo powierzchnie działek nr: [....] i [...], wyniosły odpowiednio: 1657 m2 oraz 9504 m2 (str. 698-699). Całość dokumentacji związana z tymi działaniami, skompletowana została w operacie technicznym, który po włączeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, otrzymał identyfikator [....]. Jak wskazuje sprawozdanie techniczne (str. 590-601), wykonawca prac modernizacyjnych przeprowadził analizę i ocenę dokumentów źródłowych znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Granice działek ewidencyjnych opracował na podstawie operatu scalenia gruntów obrębu M. z 1973 r. W terenie odszukano osnowę scaleniową około 40% punktów na której oparto pomiar scalenia i w oparciu o te punkty - po dokonaniu ich pomiaru "metodą GPS" - ponownie wykonano wyrównanie osnowy scaleniowej programem Geonet. Pomierzone tą samą metodą ("GPS") zostały także odszukane istniejące punkty graniczne granitowe. Następnie, punkty graniczne scalenia obliczono programem Winkalk na podstawie danych wykazanych na szkicach scalenia oraz późniejszych operatach jednostkowych. Dla części działek (dotyczy to terenów zabudowanych) brak było danych z pomiaru tgz. niezmienników dróg, na szkicach wykazane były tylko miary czołowe działek, bez możliwości matematycznego wyliczenia, dlatego dokonano ustalenia na gruncie granic działek dla których brak było jednoznacznych danych do skartowania granic. Czynności ustalenia przebiegu granic wykonano na gruncie w dniach od 27 do 29 lipca 2021 r. Dla działek, dla których nie było danych matematycznych wykonano ustalenia granic na podstawie zobrazowań fotogrametrycznych poprzedzonych pomiarem granic i zamarkowaniem punktów w terenie. W tym miejscu należy wskazać, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter techniczno-deklaratoryjny, a ujawnianie w niej określonych praw do gruntu spełnia tylko funkcję informacyjną. Wpis w ewidencji nie kreuje zatem stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza ten stan. Tym samym, organ ewidencyjny rejestruje w ewidencji te stany prawne, które zostały ustalone w innym trybie lub przez inne organy i wynikają z potwierdzających je dokumentów. Starosta ma obowiązek zachowania prowadzonego rejestru w stanie aktualności, co jednak nie oznacza konieczności uwzględniania każdego żądania wnioskodawcy, które nie poparte jest stosowną dokumentacją uzyskaną w określonym trybie. Jak stanowił § 36 rozporządzenia e.g.i.b. z 2001 r., który to akt miał zastosowanie w trakcie przeprowadzonej w niniejszej sprawie modernizacji, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Dopiero jeśli materiałów powyższych brak lub też zawarte w nich dane nie są wiarygodne, to dane dotyczące przebiegu granic działek pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (§ 37 ust. 1 rozporządzenia e.g.i.b. z 2001 r.) Wykonawca tych prac zawiadamia właścicieli gruntów (§ 38 tego aktu), po czym odbiera od nich zgodne wskazania (§ 39 ust. 1 tego aktu). Jeśli zgodnych oświadczeń brak, wykonawca ustala przebieg granic działek ewidencyjnych według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli nie jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 39 ust. 2 tego aktu). Jeśli zaś i ten warunek nie jest spełniony, to przebieg granic określa się po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3 tego aktu). Należy więc pamiętać, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków nie ma prawotwórczego charakteru i nie rozstrzyga sporu granicznego. Temu celowi winno służyć postępowanie rozgraniczeniowe. Unormowania Prawa geodezyjnego i kartograficznego wyraźnie więc odróżniają regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów (art. 20-26) od problematyki rozgraniczania nieruchomości (art. 29-39). W tym pierwszym wypadku chodzi o naniesienie do ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma to walor informacyjny. Natomiast rozgraniczenie nieruchomości służy ustaleniu przebiegu granic między nimi przez określenie położenia punktów i linii granicznych i ustaleniu zasięgu własności, utrwaleniu tych gruntów znakami granicznymi na gruncie i sporządzeniu odpowiednich dokumentów. Tym samym, sprawa o rozgraniczenie nieruchomości to sprawa, w której przyczyną konfliktu i istotą sporu jest przebieg granicy między nieruchomościami. Jeśli taki spór występuje, nie ma podstaw do wprowadzania do ewidencji określonych danych, co Organ II instancji słusznie wyjaśnił Skarżącej w uzasadnieniu wydanej decyzji. Zasadnie też wskazał, że przedmiotem postępowania nie mogły być granice innych działek niż te należące do osoby zgłaszającej zarzuty. W tym zakresie Wojewoda odniósł się do argumentu Skarżącej dotyczącego granic działki drogowej nr [...], położonych po drugiej stronie drogi niż działki również graniczące z tą drogą, a należące do Niej. Skarżąca podniosła, że uprawnionym do kwestionowania powyższego jest podmiot mający interes prawny z czym należy się oczywiście zgodzić, z tym że wynikać on musi z określonych uregulowań prawnych, a więc przede wszystkim z prawa własności do danego gruntu. Jeśli wiec chodzi o przebieg granic po takiej stronie drogi, z którą nie sąsiadują działki Skarżącej, to należy przyjąć, że ma Ona w tym co najwyżej interes faktyczny. Z oczywistych względów poza zakresem postępowania musiały się znaleźć zarzuty odnoszące się do szerokości tej drogi i ewentualnych niebezpieczeństwa związanych z tym, że jest ona według Skarżącej zbyt wąska. Nie to stanowiło przecież przedmiot postępowania. Wojewoda odniósł się też do kwestionowania przez Skarżącą materiałów postępowania scaleniowego. Wskazała Ona mianowicie, że nie chce uchylenia decyzji scaleniowej, a oczekuje jedynie poprawy oczywistych błędów na mapie scaleniowej. Organ zasadnie podniósł więc, że organy ewidencyjne, z uwagi na charakter prowadzonej ewidencji gruntów i budynków, która jedynie rejestruje stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające - nie są uprawnione do merytorycznej kontroli działania, ani treści dokumentów wydanych przez uprawnione do tego podmioty. Zacytował też szczegółowe wyjaśnienia, których w tym zakresie udzielił Skarżącej Starosta [...] w piśmie z dnia 11 lipca 2023r., a które jednoznacznie wskazują na występowanie sporu granicznego, do którego rozstrzygnięcia - co wyżej zaznaczono - nie są właściwe organy geodezyjne rozpatrujące zarzuty zgłoszone w związku z przeprowadzoną ewidencją. Jako nieuzasadnione należy w tym miejscu uznać stanowisko Skarżącej, że to geodeta doprowadził do takiego sporu. Skarżąca sama tym samym przyznaje, że taki spór istnieje. Poza tym, geodeta podejmuje czynności, do których dokonania uprawniają go przepisy prawne. Jeśli więc stwierdzi, że jest w ich granicach możliwe ustalenie przebiegu granicy, to nie może przecież pozostać obojętny wobec takiej możliwości, a musi ją uwzględnić. Kiedy w związku z powyższym strona zainteresowana określonym przebiegiem granicy nie zgadza się z tym, to musi sama podjąć czynności, które prowadzą do osiągnięcia satysfakcjonującego ją rezultatu, a to wystąpić - w zależności od sytuacji faktycznej - z powództwem o ustalenie, o zasiedzenie, o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie w sposób właściwy. Organy uwzględniły dostępną dokumentację, oceniając ją w sposób uprawniony, bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Skarga stanowi zaś polemikę Strony niezadowolonej ze stanowiskiem Wojewody, które zostało należycie, wystarczająco wyczerpująco uzasadnione wraz z ustosunkowaniem się do argumentacji Skarżącej (art. 107 § 3 K.p.a.). Przyjęte dane ewidencyjne wykazano prawidłowo tzn. zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami rozporządzenia e.g.i.b. Jako bezzasadny trzeba więc uznać pogląd Skarżącej, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, z pominięciem części dowodów. Bardzo szczegółowa argumentacja Skarżącej przedstawiona zarówno w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowego może tylko utwierdzić w przekonaniu o istnieniu sporu granicznego, który - co już wyżej zaznaczono - z pewnością nie może być rozstrzygnięty w ramach postępowania modernizacyjnego. Podkreślić trzeba, że zadaniem organów ewidencyjnych w ramach procesu modernizacji nie jest rozstrzyganie wszelkich istniejących na gruncie niejasności czy niejednoznaczności w zakresie granic działek ewidencyjnych, chyba że jest to możliwe w świetle zgromadzonej w zasobie geodezyjnym dokumentacji, czy też zgodnych oświadczeń stron. Wykonawca prac w ramach przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie jest też zobowiązany do ustalenia przebiegu granic w taki sposób, aby dopasować przebieg ich do stanu użytkowania na gruncie. Z tych przyczyn orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.