II SA/Rz 198/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) nakazał M. S. rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr 1541/1 w P. oczka wodnego o wymiarach 20 x 20 m. Na skutek wniesionego przez nią odwołania decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...], po czym wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję organu odwoławczego skarga została odrzucona postanowieniem z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 791/07 (uprawomocniło się ono 27 listopada 2007 r.). Mimo dwukrotnego przypomnienia zobowiązanej przez organ I instancji o obowiązku dokonania rozbiórki (pisma z dnia 27 października 2008 r. i 12 stycznia 2009 r.) oraz skierowanego do niej w tym zakresie upomnienia (pismo z dnia 25 lutego 2009 r.), organ ten w wyniku dokonanych na gruncie w dniu 18 września 2009r. oględzin stwierdził, że obowiązek ten nie został wykonany. Dokonano jedynie zsunięcia grobli do wnętrza oczka, co spowodowało zmniejszenie jego wymiarów i lustra wody. W związku z tym PINB działając jako organ egzekucyjny wystawił w dniu [...] października 2009 r. tytuł wykonawczy wraz z klauzulą o skierowaniu obowiązku rozbiórki do wykonania w trybie egzekucji administracyjnej. Jednocześnie wydanym w tym samym dniu postanowieniem Nr [...], działając na podstawie art. 119, art. 121 § 2 i 4, art. 122 i art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229 poz. 1954 ze zm.) nałożył na M. S. grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki w wysokości 10 000 zł. oraz obowiązek wniesienia opłaty za wydanie powyższego tytułu w kwocie 68 zł. Zażalenie na to postanowienie (zatytułowane jako odwołanie) wniosła M. S. twierdząc, że nakaz rozbiórki wykonała w całości, przywracając stan pierwotny jaki zastała po zakupie działki w 2004 r. Do wnętrza oczka zsunięto usypane wcześniej groble, a pozostałe bagienko odzwierciedla stan faktyczny sprzed budowy; jest to starorzecze Sanu o naturalnym zagłębieniu terenu i występujących mokradłach, co w połączeniu z brakiem roślinności na świeżo zsuniętych groblach może wzbudzać podejrzenie, że nakaz nie został w pełni wykonany. Wskazała przy tym, że na tę okoliczność może powołać świadków, kara w wysokości 10 000 zł. może zrujnować nie tylko jej działkę ale i całe gospodarstwo domowe, ponadto występowała o legalizację tego oczka jako melioracji szczegółowej dla potrzeb działki i nie wie dlaczego Powiatowy Inspektor nie uwzględnił jej prośby. Po rozpatrzeniu zażalenia WINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 4 i 5 i art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uchylił w całości postanowienie PINB z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nie znajduje uzasadnienia tłumaczenie zobowiązanej o doprowadzeniu oczka do stanu pierwotnego, gdyż egzekucji podlega obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji; w chwili wszczęcia postępowania stwierdzono istnienie oczka wodnego o rozmiarach 20 x 20 m i tego dotyczy nakaz rozbiórki. Niemniej jednak organ I instancji dopuścił się uchybień innych niż podane w zażaleniu. Upomnieniem z dnia 25 lutego 2009 r. przypomniał zobowiązanej o ciążącym na niej obowiązku rozbiórki z pouczeniem o terminie w którym powinien być on wykonany i skutkach jego niewykonania, po czym 18 września 2009 r. przeprowadził oględziny, które mogą mieć miejsce wyłącznie na etapie postępowania dowodowego z zachowaniem procedury z art. 79 § 1 Kpa. Nie wiadomo też w jakim charakterze na etapie postępowania egzekucyjnego uczestniczył w nich R. S., gdzie stroną postępowania jest tylko zobowiązany. Podsumowując WINB wskazał, że powinnością organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie przeprowadzenie kontroli w obecności zobowiązanej, tj. M. S. i jednoznaczne ustalenie, czy obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji został wykonany, a jeżeli nie to podjęcie środków przewidzianych prawem. Postanowienie WINB z dnia [...] listopada 2009 r. zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. S. wnosząc o jego uchylenie, rozpatrzenie sprawy zgodnie z jej wnioskiem z dnia 2 listopada złożonym w WINB /zażaleniem na postanowienie organu I instancji/, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, dopuszczenie dowodów z zeznań świadków M. K. i B. C. oraz o powołanie biegłego z zakresu budownictwa wodnego. W uzasadnieniu skargi M. S. ponownie podniosła okoliczność wykonania przez siebie nakazu rozbiórki oczka wodnego. Postanowienie PINB rażąco narusza jej interes, bowiem nie można karać za to, że nakaz został wykonany, co organ niewłaściwie ocenił. WINB natomiast rozpatrzył sprawę tylko formalnie a nie merytorycznie, bowiem przy merytorycznym rozpatrzeniu sprawy - z uwagi na wykonanie przez nią nakazu rozbiórki - sprawa powinna być umorzona w całości. W odpowiedzi na skargę WINB odwołując się do motywów rozstrzygnięcia zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje i postanowienia administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że organ II instancji, rozpoznając odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zaś przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Brzmienie powołanego wyżej przepisu nie pozostawia wątpliwości co do możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jedynie w przypadku, gdy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie tj. wówczas gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu wskazać również należy, ze zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji. Nie może więc ograniczyć się do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, ale obowiązany jest ponownie sprawę badać. Istota bowiem administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów postawionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji Mając na uwadze powyższe , prawidłowo organ II instancji rozpoznając wniesione przez skarżącą odwołanie ocenił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009r w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w oparciu o treść art. 119, art. 121 § 2 i § 4, art. 122 i art. 64a § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /tekst jedn. Dz. U. z 2005r Nr 229, poz. 1954 ze zm./. Podstawą bowiem rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji jest art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji który stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Bezspornym w sprawie jest, że rozbiórka oczka wodnego orzeczona została decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007r nie mniej jednak grzywna w celu przymuszenia orzekana jest w sytuacji gdy zobowiązany nie wykonał nakazu orzeczonego decyzją. Z tych powodów koniecznym jest przede wszystkim ustalenie , czego domaga się również skarżąca zarówno w odwołaniu jak i skardze wniesionej do Sądu, wykonania decyzji - rozbiórki oczka wodnego. Z żądaniem skarżącej zbieżne jest zatem stanowisko organu II instancji uchylające postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia celem zbadania, zgodnie z przepisami proceduralnymi w obecności skarżącej jako zobowiązanej czy obowiązek orzeczony decyzją został wykonany. Dopiero prawidłowe i zupełne przeprowadzone postępowanie w sprawie może dać podstawę do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Zatem, w ocenie Sądu, organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie kasacyjne z uwagi na niezupełność postępowania dowodowego i brak koniecznych ustaleń działał w granicach przyznanych mu art. 138 § 2 kpa a jego ocena rozstrzygnięcia organu I Instancji jest w istocie zbieżna z żądaniem skarżącej. Wbrew jednak żądaniom skarżącej, przy tak zasadniczych brakach postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, organ odwoławczy nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia jak wyłącznie kasacyjne. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.