II SA/Rz 198/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania -skargę oddala- II SA/Rz 198/19 UZASADNIENIE Przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] toczyło się wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr 205/2 w [...] o pomieszczenie gospodarcze. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], organ ten zawiesił z urzędu postepowanie prowadzone w opisywanej sprawie. W uzasadnieniu podał, że WS – inwestor, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wydaną po wznowieniu postępowania decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] września 2010 r., udzielającej pozwolenia na rozbudowę spornej inwestycji. Zdaniem organu nadzoru budowlanego oznacza to, że w opisywanej sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", a zatem obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd. Wyrokiem z dnia 11 września 2018 r. II SA/Rz 813/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę WS wniesioną na opisaną wyżej decyzję Wojewody [...]. W dniu 7 listopada 2018 rJB zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania na wniosek JB, prowadzonego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenie gospodarcze, zlokalizowanego na działce nr 205/2 położonej w miejscowości [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że wprawdzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2018 r. II SA/Rz 813/18 stał się prawomocny z dniem 12 października 2018 r., jednakże w opisywanej sprawie nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Jak bowiem wynika z ustaleń organu, wnioskiem z 21 listopada 2018 r. RS, działając jako obecny właściciel działki nr 205/2, zwrócił się do Starosty Powiatu [...] i Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. Jako przyczynę wznowienia wnioskodawca wskazał okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W piśmie z dnia 10 grudnia 2018 r. Wojewoda podał, że wniosek strony podlega rozpatrzeniu i prowadzone jest postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia 16 maja 2018 r., a zatem w ocenie organu nadzoru budowlanego, nie ustały przyczyny uzasadniające podjęcie zawieszonego postepowania. JB wniósł zażalenie na to postanowienie argumentując, że dopóki Wojewoda [...] nie wstrzyma – na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. – wykonania spornej decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, a wydając zaskarżone zażaleniem postanowienie w istocie wkroczył w kompetencje Wojewody. Tym bardziej, że możliwość oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a w konsekwencji możliwość wstrzymania wykonania decyzji, ma wyłącznie organ prowadzący postępowanie wznowieniowe. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił w całości opisane wyżej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji podniósł, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2018 r. II SA/Rz 813/18 utrzymano w mocy decyzję eliminującą z obiegu prawnego wydane przez Starostę Powiatu [...] pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr 205/2 w [...]. Zdaniem organu brak jest zatem obecnie przesłanek do odmowy podjęcia postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie rozbudowy tego obiektu. Ewentualne prowadzenie przez organu administracji architektoniczno – budowlanej dalszych postępowań w sprawie, w tym postepowania wznowieniowego, nie może zaś stanowić przesłanki odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożonej na to postanowienie WS wniosła o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie brak jest konieczności zawieszenia postępowania, podczas gdy ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania z wniosku RS, które toczy się przed Wojewodą [...], ma charakter zagadnienia wstępnego w stosunku do przedmiotowej sprawy; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia sprawy i uznanie, że w sprawie odpadły przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania, podczas gdy z uwagi na toczące się postępowanie wznowieniowe, zawieszenie postępowania jest zasadne; 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu postanowienia jaki wpływ na wynik sprawy będzie mieć zakończenie postępowania wznowieniowego, które toczy się przed Wojewodą [...] z wniosku RS, podczas gdy organ był zobowiązany do dokładnego uzasadnienia swojego stanowiska. Skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie, które zostanie wydane w obecnie toczącym się przed Wojewodą [...] postępowaniu wznowieniowym, stanowi zagadnienie wstępne dla przedmiotowej sprawy. Wprawdzie w postępowaniu tym została w dniu 16 stycznia 2019 r. wydana decyzja, jednak nie jest ona prawomocna, gdyż zostało od niej złożone odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto brak zawieszenia postępowania spowoduje, że organ nałoży na stronę opłatę legalizacyjną. W przypadku zaś korzystnego rozstrzygnięcia w sprawie wznowienia postępowania, może okazać się, że opłata legalizacyjna została wyegzekwowana bez podstawy prawnej, co zrodzi obowiązek wszczynają kolejnego postępowania o zwrot nienależnego świadczenia. Nałożenie bezzasadnej kary spowoduje szkodę w majątku skarżącej, wobec czego zawieszenie postępowania jest najbardziej racjonalne i celowe w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącej, po zakończeniu postępowania wznowieniowego, organ nadzoru budowlanego będzie mógł bez żadnych przeszkód podjąć zawieszone postępowanie i nadal je prowadzić, bez szkody dla żadnej ze stron. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie takich wad i uchybień nie zawiera. Jako że dotyczy ono odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. przedmiotem Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Art. 144 k.p.a. nakazuje natomiast odpowiednie stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego o charakterze kasacyjnym dopuszczalne jest wyjątkowo, stanowi bowiem odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W orzecznictwie podkreśla się, że tego rodzaju decyzja (postanowienie) powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29.04.1998 r. I SA/Łd 166/97). Decyzję tego rodzaju organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W przypadku, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. W świetle powyższych przepisów i poczynionych w ich kontekście uwag, Sąd, rozpoznając skargę na postanowienie o charakterze kasacyjnym z art. 138 § 2 k.p.a. zobligowany jest do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja nie narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu I instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Oceniając zaskarżone postanowienie pod tym kątem i biorąc pod uwagę jego specyfikę, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa w stopniu stanowiącym podstawę do jego uchylenia. Uzasadniając spełnienie przesłanek do wydania postanowienia kasacyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania – art. 97 § 2 k.p.a., który nakazuje podjęcie zawieszonego postępowania z urzędu lub na żądanie strony, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4. Niesporne jest bowiem, że w rozpoznawanej sprawie zawieszenie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego nastąpiło z urzędu, w związku z toczącym się postępowaniem nadzwyczajnym dotyczącym udzielenia pozwolenia na rozbudowę przedmiotowej inwestycji. Pozostawanie w obrocie prawnym lub wyeliminowanie z niego decyzji źródłowej czyli decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 27 września 2010 r., udzielającej pozwolenia na rozbudowę było zatem zagadnieniem wstępnym w postępowaniu nadzorczym. Istotne jest również, że zawieszenie postępowania nastąpiło w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z konkretnym postępowaniem toczącym się przed sądem. Było to postępowanie wznowione z urzędu przez Starostę Powiatu [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. w związku z ujawnieniem istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji źródłowej a nieznanych organowi. Jak wynika z akt sprawy, to postępowanie w administracyjnym toku instancji zostało zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. uchylającą decyzję źródłową z dnia [...] września 2010 r. o pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia 31 lipca 2018 r. , bowiem nadal toczyło się postępowanie przed Sądem, który wyrokiem z dnia 11 września 2018 r., II SA/Rz 813/18 oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody [...]. Wyrok uprawomocnił się 12.10.2018 r. Zaistniały zatem przesłanki do podjęcia zawieszonego postępowania, co prawidłowo przyjął organ II instancji. Słuszne jest też stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, że kwestia prowadzenia dalszych postępowań, w tym wznowienia postepowania wznowieniowego zakończonego ostatecznie i prawomocnie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nie ma wpływu na podjęcie zawieszonego postępowania wobec rozstrzygnięcia konkretnego zagadnienia wstępnego. Należy pamiętać, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a zatem przy interpretacji przesłanek zawieszenia nie można stosować wykładni rozszerzającej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis 2011 r. ). To samo w ocenie Sądu dotyczy badania przesłanek podjęcia zawieszonego postępowania. Powinny one być badane ściśle w zakresie podstawy zawieszenia. Oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia kasacyjnego w niniejszej Sąd nie mógł pominąć kontekstu procesowego, w jakim ono zapadło. Organ słusznie zwrócił uwagę w zaskarżonym postanowieniu, że uchylenie przezeń postanowienia pierwszoinstancyjnego i rozstrzygnięcie reformatoryjne czyli podjęcie zawieszonego postępowania dawałoby stronom możliwość wniesienia skargi do Sądu, a w rezultacie dawało prawo do wniesienia środka zaskarżenia, który z woli ustawodawcy nie przysługuje od postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, a więc te, które tamują dalszy bieg postępowania. Uznając, że w rozpoznawanej sprawie dalsze tamowanie biegu postępowania zawieszonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. naruszałoby prawo, Sąd oddalił skargę.