II SA/Rz 199/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 listopada 2024 r. nr SKO.4111/466/2024 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 12 sierpnia 2024 r. znak: MGOPS/R/AK/5222/14/24; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej A. A. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium") decyzją z 20 listopada 2024 r. nr SKO.4111/466/2024, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323 ze zm., dalej: "u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz"/"organ I instancji") z 12 sierpnia 2023 r. nr MGOPS/R/AK/5222/14/24, o odmowie przyznania A.A. (dalej: "Wnioskodawczyni"/"Skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że wnioskiem z 24 lipca 2024 r. Skarżąca zwróciła się do organu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2024 r. Burmistrz odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust.1b u.ś.r. oraz z uwagi na treść art. 63 ust. 1 do 3 ustawy o świadczeniu wspierającym; osoba, która miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje nadal do niego prawo po 31 grudnia 2023 r., ale nie dłużej niż do końca okresu, na który prawo to zostało przyznane. W przedmiotowej sprawie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane zostało do 31 sierpnia 2024 r. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podkreśliło, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy wydania przez organ I instancji decyzji odmownej. W tym zakresie Kolegium wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. sygn. K 38/13 i szczegółowo omówiło skutki tego orzeczenia. W konsekwencji, wbrew stanowisku Burmistrza, nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP. Natomiast z uwagi na niespełnienie przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 - 3 ustawy o świadczeniu wspierającym należało utrzymać w mocy decyzję Burmistrza. W przedmiotowej sprawie ojciec Skarżącej legitymuje się orzeczeniem z dnia 29 września 2023 r. z którego wynika, że niepełnosprawność istnieje od: nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od: 10 sierpnia 2023 r. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad ojcem i nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, zaprzestała od 18 sierpnia 2023 r. wykonywania prac w gospodarstwie rolnym, wobec Skarżącej nie zachodzą żadne przesłanki wynikające z treści art. 17 ust. 5 u.ś.r. wykluczające pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast Skarżącej zostało przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką na ojcem do 31 sierpnia 2024 r., tj. do dnia ważności orzeczenia o niepełnosprawności żony wymagającego opieki ojca Skarżącej. Z kolei orzeczeniem z dnia 16 listopada 2023 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzekł, że żona osoby wymagającej opieki zalicza się do znacznego stopnia niepełnosprawności. Niepełnosprawność istnieje od: nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od: 11 sierpnia 2023 r. Orzeczenia zostało wydane na stałe. Zatem zostało wydane nowe orzeczenie o niepełnosprawności, ale nie dla osoby wymagającej opieki tylko dla jego małżonki. Z brzmienia art. 63 ust. 3 ustawy o świadczeniu wspierającym wynika wprost, że "osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności". Skarżącej przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 sierpnia 2024 r.- zgodnie z ważnością orzeczenia dot. żony osoby wymagającej opieki. Natomiast na osobę, nad którą Skarżąca sprawowała opiekę (ojcem) nie zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Takowe orzeczenie zostało wydane tylko jego żonie. Tym samym w ocenie Kolegium nie została spełniona przesłanka wynikająca z treści art. 63 ust. 3 ustawy o świadczeniu wspierającym, a ocena braku jej zaistnienia dokonana przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie, jest właściwa; organ I instancji słusznie uznał, że nie ma podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, ponieważ art. 63 ust. 3 ustawy o świadczeniu wspierającym nie przewiduje sytuacji wydania nowego orzeczenia dla współmałżonka osoby wymagającej opieki. W skardze, Skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika radcę prawnego zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. okoliczności posiadania przez żonę osoby wymagającej opieki dwóch orzeczeń o niepełnosprawności - nakładających się w okresach czasu oraz tego, że w momencie przyznawania jej świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2023, miała już ważne drugie orzeczenie o niepełnosprawności wydane na czas nieokreślony, które to naruszenie skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że w przedmiotowej sytuacji nie zostały spełnione przesłanki do kontynuacji świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych warunkach. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: 1) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniu wspierającym poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że przepis ten mówi o sytuacjach gdy orzeczenie współmałżonka osoby wymagającej opieki wydane zostało na czas określony podczas gdy przepis ten odnosi się jedynie do sytuacji gdy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało wydane na czas określony w związku z orzeczeniem osoby wymagającej opieki wydanym na czas określony. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisu decyzji z dnia 18 grudnia 2023 r. nr SKO.4111/1070/2023 na okoliczność jej treści. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że organy obu instancji pominęły okoliczność i co się z tym wiąże jej odpowiednio nie rozważyły, iż w przedmiotowej sprawie żona osoby wymagającej opieki posiadała dwa nakładające się na siebie orzeczenia o niepełnosprawności. Pierwsze wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z 18 sierpnia 2023 r. stwierdzające, że jest ona niezdolna do samodzielnej egzystencji do dnia 31 sierpnia 2024 r. oraz drugie wydane dnia 16 listopada 2023 r. o zaliczeniu jej do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Zatem niepodważalnie jest ona osobą ze znacznym stopniem niepełnosprawności od 18 sierpnia 2023 r. do dnia dzisiejszego bez żadnego dnia przerwy. Przez cały ten czas spełnione są warunki z art. 17 ust. 1 pkt. 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r. mówiące o tym, że aby zstępnym przyznać świadczenie pielęgnacyjne na ojca/matkę jeżeli mają oni współmałżonka - to w takim wypadku współmałżonek ten powinien mieć orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem Skarżąca jest cały czas uprawniona do świadczenia na dotychczasowych zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Dodatkowo, w momencie przyznawania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przez Kolegium, tj. dnia 18 grudnia 2023 r. jej matka a żona osoby wymagającej opieki miała już orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na czas nieokreślony. Podkreślenia wymaga także fakt, że Skarżąca złożyła wniosek o świadczenie pielęgnacyjne 24 lipca 2024 r., jeszcze przed zakończeniem okresu wskazanego w decyzji Kolegium z roku 2023 o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, tj. przed 31 sierpnia 2024 r. Zatem organy powinny rozważyć czy nie potraktować wniosku strony o świadczenie pielęgnacyjne, jako wniosek o zmianę okresu przyznania tego świadczenia. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie słusznie znajdzie zastosowanie art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym. Natomiast ust. 2 i 3 tego artykułu należy interpretować razem z innymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych wówczas obowiązujących. W szczególności należy tu wskazać art. 24 ust. 4 u.ś.r. Rozumiejąc literalnie ten przepis nie ma podstaw do przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego na czas określony w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym na czas nieokreślony. W takim kontekście należy rozumieć art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniu wspierającym. Ustawodawca wskazał tam na sytuację przewidzianą w ustawie o świadczeniach rodzinnych, gdy świadczenie pielęgnacyjne jest wydawane na czas określony ze względu na orzeczenie o niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i tylko o takich sytuacjach mówi ten przepis (art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniu wspierającym), dlatego niewłaściwe byłoby inne rozumienie tego przepisu i stosowanie do odmiennych sytuacji lub wywodzenie z niego, że ustawodawca chciał pozbawić prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby w sytuacjach, w jakiej jest Skarżąca. Gdyby Skarżąca dostarczyła drugie orzeczenie o niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki przed 31 grudnia 2023 r. nikt nie miałby wątpliwości, że nadal jej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i zmieniono by decyzję o świadczeniu pielęgnacyjnym w zakresie czasu na jaki zostało przyznane prawo do tego świadczenia. Dlatego skoro należy w przedmiotowej sytuacji stosować przepisy dotychczasowe, Skarżącej powinno zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne również w obecnej sytuacji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z 24 lipca 2024 r. Skarżąca zwróciła się do Burmistrza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego i zawiadomieniu Wnioskodawczyni w trybie art. 10 § 1 K.p.a., Burmistrz decyzją z dnia 12 sierpnia 2024 r. odmówił przyznania dochodzonego świadczenia. Kolegium odwołania Wnioskodawczyni nie uwzględniło i decyzją z dnia 20 listopada 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Decyzja Kolegium stanowi przedmiot skargi. Z uzasadnienia decyzji Burmistrza wynika, że decyzją Kolegium z 18 grudnia 2023 r. przyznano Skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki na ojcem do dnia 31 sierpnia 2024 r. Okoliczność tę potwierdza Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 4). Decyzja Kolegium z dnia 18 grudnia 2023 r. nr SKO.4111/1070/2023 dołączona została do skargi. II. Zasadnie Kolegium wskazało na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 w zakresie kierunku interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. W wyroku tym przyjęło, że brak możliwości wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. Zatem powołana przez Burmistrza okoliczność (data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki), sama w sobie nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. II. Z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, która w art. 43 wprowadziła zmiany w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w tym również w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Artykuł 17 u.ś.r. uzyskał nową treść, wedle której prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje określonym osobom, jeżeli sprawują one opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że począwszy od 1 stycznia 2024 r. Skarżąca nie mogła uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki na ojcem. Pomimo takiej zmiany art. 17 u.ś.r. ustawa o świadczeniu wspierającym w art. 63 rozstrzygnęła kwestie intertemporalne związane z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego wg stanu prawnego obowiązującego do 31 grudnia 2023 r. W myśl ustępu 1. tego artykułu, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei ustęp 2. stanowi, że osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Natomiast art. 63 ust. 3 ma brzmienie: osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności. Przepisy intertemporalne wyżej wskazane były przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. I tak, w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2025 r. sygn. II SA/Rz 1287/24 wyrażono zapatrywanie, zgodnie z którym pogląd, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nie powinno być ustalane na czas nieokreślony w sytuacji, gdy orzeczenie dla współmałżonka osoby wymagającej opieki zostało wydane na czas określony, nie znajduje podstawy prawnej. Z kolei w wyroku WSA w Rzeszowie z 27 listopada 2024 r. sygn. II SA/Rz 772/24 stwierdzono, że nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności osoby, nad którą sprawuje się opiekę to także - w rozumieniu art. 63 ust. 3 ustawy o świadczeniu wspierającym - nowe orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności małżonka tej osoby. W orzecznictwie wskakuje się również (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 lutego 2025 r. sygn. II SA/Ke 555/24), że ustawodawca w art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniu wspierającym ustalił zasady ochrony praw nabytych dla osób, którym wcześniej przyznano prawo do przedmiotowego świadczenia. Przepisy te miały na celu zapewnienie stabilności i przewidywalności prawa. Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych, zarówno publicznych jak i prywatnych nabytych w drodze skonkretyzowanych decyzji, przyznających świadczenia, jak i praw nabytych in abstracto (zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie), a także ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy (Trybunał Konstytucyjny: orzeczenie z 11 lutego 1992 r. sygn. K 14/91 i wyrok z 22 czerwca 1999 r. sygn. K 5/99). Powyższa zasada sprowadza się do takiego nakazu stanowienia i stosowania prawa, by obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 czerwca 1999 r. sygn. K 34/98). Sąd utożsamia się z tymi poglądami. III. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem na podstawie decyzji Kolegium z dnia 18 grudnia 2023 r.; w decyzji tej Kolegium prawo do świadczenia ustaliło do dnia 31 sierpnia 2024 r., tj. stosownie do orzeczenia wydanego przez ZUS z 18 sierpnia 2023 r. stwierdzającego, że współmałżonek osoby wymagającej opieki, w tym przypadku matka Skarżącej, jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do dnia 31 sierpnia 2024 r. Tymczasem w dacie wydawania decyzji przez Kolegium w obrocie prawnym funkcjonowało nowe orzeczenie dotyczące współmałżonka osoby wymagającej opieki, z dnia 16 listopada 2023 r., o zaliczeniu matki Skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Zatem w dniu 18 grudnia 2023 r. (data decyzji Kolegium) Skarżąca spełniała warunki do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawnym ojcem na stałe (bez końcowego terminu – tj. do dnia 31 sierpnia 2024 r.). W tym stanie sprawy Sąd stwierdza, że kierując się zasadą ochrony praw nabytych w powiązaniu z przedstawioną interpretacją przepisów intertemporalnych, brak było podstaw do wydania decyzji odmownej. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Orzeczenie o kosztach postępowania ma oparcie w art. 200 i art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a.