II SA/Rz 20/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...]. II. Zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. S. koszty postępowania sądowego w kwocie 500 zł /słownie: pięćset/. II SA/Rz 20/05 U Z A S A D N I E N I E W piśmie z dnia [...].07.2004 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], M. S. wniósł o podjęcie stosownych czynności w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez D. Ż., polegającej na wbudowaniu okna w ścianie budynku nr 19 przy ulicy [...] w U., który położony jest na działce nr 20. Dodał, że jest właścicielem działki sąsiedniej nr 22 i nie zgadza się na istnienie tego okna. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...].08.2004 r., Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie istniejącego okna w budynku mieszkalnym D. Ż., położonego w U. przy ul. [...]. Decyzję wydał na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji przytoczył, że w dniu [...].07.2004 r. przeprowadził rozprawę administracyjną w terenie i na jej podstawie ustalił, że w ścianie budynku mieszkalnego D. Ż., w pomieszczeniu pokoju od strony działki nr 22, stanowiącej własność L. S. i M. S. istnieje otwór okienny o wymiarach 150 x 180 cm, który jest jedynym doświetleniem pomieszczenia pokoju. Otwór ten istnieje od około 50 lat. D. Ż. przedłożyła do akt sprawy administracyjnej decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego – Głównego Architekta Województwa [...] z dnia [...].09.1979 r., Nr [...], na mocy której uchylono decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...].08.1979 r., Nr [...] nakazującą Z. Ż. i M. B. zamurowanie otworu w budynku Z. Ż. od strony działki A. M.. Z tego względu organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne. W odwołaniu M. S., nie negując daty wykucia otworu okiennego 40 x 40 /około 1960 r./ i jego poszerzenia o 40 cm /1979 r./ zarzucił, że otwór okienny był wykonany samowolnie i obecnie ogranicza możliwość pełnego zagospodarowania i zabudowy jego działki. Wyjaśnił, że w czasie wykucia tego otworu, na działce sąsiedniej w odległości 2,5m od ściany budynku Z. Ż. stał dom drewniany, a po jego rozebraniu stały drewniane zabudowania gospodarcze, rozebrane w 1989 r. Przy takim usytuowaniu budynków, na wykonanie otworu okiennego powinien wówczas wyrazić zgodę właściwy minister. Obecnie otwór ten ma wymiary 150 x 180 cm. Przedłożona przez D. Ż. decyzja Dyrektora Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego Nr [...], wydana z upoważnienia Wojewody [...], nie jest pozwoleniem na wykonanie otworu okiennego w ścianie a jedynie aprobuje poszerzenie otworu okiennego na szerokości około 40 cm. Jest mało prawdopodobne, aby Wojewoda [...] wydał taką decyzję, skoro było to odstępstwo od warunków technicznych, na które potrzebna była zgoda ministra. Decyzja [...] zawiera dziwną niespotykaną sygnaturę akt, błędy formalne /np. niewłaściwy numer w adresie/, nie jest opatrzona okrągłą pieczęcią Wojewody z godłem i nie można uzyskać kopii tego dokumentu. W postępowaniu administracyjnym z 1979 roku, którego przedmiotem był otwór okienny nie brali udziału jego poprzednicy prawni, nie doręczono im też decyzji I i II instancji. Nie ma tych decyzji w Urzędzie Miasta i Gminy w U., ani w [...] Urzędzie Wojewódzkim. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił mu wydania kopii decyzji przedstawionej przez D. Ż. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].12.2004 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].08.2004 r., Nr [...], którą wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W motywach tej decyzji powtórzył ustalenia i wnioski organu I instancji. Stwierdził, że sprawa istnienia otworu okiennego została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w [...] z dnia [...].09.1979 r. Z tego właśnie względu zasadne było umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie. Odnosząc do zarzutów podniesionych w odwołaniu wyjaśnił, że nie mogą one być brane pod uwagę, bo zaskarżona decyzja nie rozstrzyga sprawy pod względem merytorycznym. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie /za pośrednictwem organu odwoławczego/ skarżący M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].08.2004 r. i powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu. Ponadto zarzucił, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, bo decyzja została podjęta na podstawie dokumentu tj. decyzji [...], która była wydana z naruszeniem prawa, bo właściciel działki sąsiedniej bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Powołał się w tej kwestii na art. 271 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270/. Podniósł również inne zarzuty w stosunku do decyzji [...]. W dalszej części skargi wyjaśnił, że Z. Ż. w 1960 roku mimo protestów rodziców jego żony wykonała w ścianie swojego budynku niewielki otwór o wymiarach około 40 x 40 cm. Był to otwór wentylujący i doświetlający istniejącą wówczas komorę. W 1979 roku wykonała przebudowę budynku, w trakcie której komorę przekształciła na pokój i samowolnie powiększyła otwór okienny w ścianie od strony jego działki o około 40 cm i wstawiła w to miejsce okno o szerokości około 90 cm. Na przełomie lat 1980/90 bez wymaganego pozwolenia wykuła w tej ścianie następny otwór, który połączyła z istniejącym i ustawiła nowe szersze okno. W 2001 r. wykonała następną "modernizację" w wyniku której powstało okno o szerokości 180 cm. Naruszyła tym samym przepis § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Budynek D. Ż. ma sto lat. Posiada liczne pęknięcia fundamentów, ściany są zagrzybione, których zarysowania widać na ciągle odnawianej elewacji. Uważa, że wykonanie otworu w ścianie o szerokości 180 cm mogło naruszyć konstrukcję tej ściany. Powołując się na art. 66 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. i art. 46 prawa budowlanego z 1974 r. stwierdził, że w takiej sytuacji organ nadzoru powinien nakazać właścicielce tego obiektu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka D. Ż. również wniosła o oddalenie skargi i w piśmie procesowym z dnia 18.02.2005 r. /K. 29-30 akt sądowych/ podniosła, że okno od strony działki skarżącego było wykonane w czasie budowy budynku, a w 1979 r. otwór okienny został poszerzony o około 40 cm. Poszerzenie otworu okiennego było związane z wymianą okna skrzynkowego na okno dwuszybowe, które było szersze od poprzedniego. W 1979 roku poprzednicy prawni skarżącego zakwestionowali poszerzenie otworu okiennego i Naczelnik Miasta i Gminy w [...] decyzją z dnia [...].08.1979 r., Nr [...] wstrzymał roboty budowlane. Na skutek odwołania jej matki Z. Ż., Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w [...] decyzją z dnia [...].09.1979 r., Nr [...] uchyliło decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w [...] i zezwoliło na wymianę okna. Od tego czasu Państwo M. /teściowie skarżącego/ nie wnosili już żadnych zastrzeżeń co do istniejącego okna. Dopiero po śmierci jej matki, skarżący zaczął kwestionować istnienie tego okna. Uczestniczka L. S. /żona skarżącego/ przychyliła się do stanowiska skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga M. S. jest zasadna, przede wszystkim z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Zadaniem postępowania sądowo-administracyjnego jest m. innymi ocena legalności rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym. Oceniając pod tym względem zaskarżone orzeczenie, Sąd stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną, czyli bierze pod uwagę również inne uchybienia organu, o których nie wspomniano w skardze. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że budynek uczestniczki D. Ż. ma około 100 lat. Około 50 lat temu matka D. Ż. wykonała w ścianie tego budynku od strony działki skarżącego otwór okienny, który poszerzyła w 1979 roku w związku z wymianą okna. Obecnie okno to ma wymiary 150 x 180 cm. Budynek D. Ż. usytuowany jest w odległości 33-55 cm od ogrodzenia rozdzielającego działkę w/w uczestniczki od działki skarżącego. Zdaniem Sądu przedstawione ustalenia faktyczne są prawidłowe, bowiem znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym /wyjaśnienia stron i oględziny zawarte w protokole z rozprawy administracyjnej z dnia [...].07.2004 r. oraz uzasadnienie decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego – Głównego Architekta Województwa [...] z dnia [...].09.1979 r., Nr [...] K. 7 i 6 akt administracyjnych/. Wyjaśnienia uczestniczki D. Ż. zawarte w jej piśmie procesowym z dnia [...].02.2005 r. i powtórzone na rozprawie sądowej w dniu [...].04.2005 r., iż to przedmiotowe okno istnieje od czasu budowy budynku, koliduje z jej wyjaśnieniem złożonym na rozprawie administracyjnej w dniu [...].07.2004 r., gdzie wówczas podała, że ten otwór okienny istnieje od około 50 lat i był wykonany za zgodą ówczesnego właściciela działki sąsiedniej. W takim stanie rzeczy zmiana wyjaśnień w tym zakresie nie może mieć wpływu na poprawność ustaleń faktycznych poczynionych przez organy. Na marginesie należy nadmienić, że D. Ż. podpisała protokół z rozprawy administracyjnej bez zastrzeżeń i uwag. Organy nie oceniały ustalonego stanu faktycznego pod względem merytorycznym, czyli nie dokonały subsumcji stanu faktycznego z przepisami budowlanymi obowiązującymi w okresie wykonania i poszerzenia otworu okiennego. Uznały, że sprawa istnienia tego otworu okiennego została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Dyrektora Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w [...] z dnia [...].09.1979 r., Nr [...], czyli zdaniem Sądu przyjęły, chociaż tego wyraźnie nie zasygnalizowały, że zaistniał stan rzeczy osądzonej /res iudicata/, który zamyka drogę do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powyższą decyzję z 1979 r., organ odwoławczy podzielił stanowisko organu a quo /I instancji/, że w takiej sytuacji zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. było uzasadnione. W uzasadnieniach decyzji organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły na jakiej podstawie przyjęły, że decyzja Dyrektora Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w [...] jest decyzją orzekającą co do istoty sprawy /merytoryczną/. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w sprawie, bowiem decyduje o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Osnowa zawarta w tej decyzji brzmi następująco: "uchylam zaskarżoną decyzję w całości", czyli organ II instancji uchylił decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...].08.1979 r., Nr [...] nakazującą Z. Ż. i M. B. zamurowanie otworu okiennego w budynku Z. Ż. w U. od granicy działki A. M. W podstawie prawnej tej decyzji organ odwoławczy powołał art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229/, powołał się ogólnie na rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz. U. Nr 8, poz. 48/ oraz wymienił art. 120 § 2 k.p.a. Według stanu na dzień [...].09.1979 r. art. 120 k.p.a. miał następujące brzmienie: "§ 1 – Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1/ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2/ uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i wydaje w tym zakresie nową decyzję, § 2 – Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie przed organem odwoławczym byłoby zbyt uciążliwe lub połączone ze znacznymi kosztami". Rozstrzygnięcie zawarte w omawianej decyzji nie odpowiadało wymogom przewidzianym w art. 120 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem organ odwoławczy uchylając decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w [...] nie orzekł co do istoty sprawy. W kontekście powołanego przepisu zamieszczony jest spójnik "i", który wyraźnie przemawiał za zapatrywaniem, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję powinien równocześnie orzec co do istoty sprawy /uchyla i orzeka/. Taki też pogląd na kanwie w/w przepisu wypowiedział Jerzy Starościak /zob. Prawo administracyjne, wyd. PWN, W-wa 1969 r., str. 303 in fine/. Wskazana osnowa decyzji, nie odpowiada także wymogom przewidzianym w obowiązującym wówczas art. 120 § 2 k.p.a., który to przepis oprócz uchylenia zaskarżonej decyzji wymagał przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skoro omawiana decyzja organu odwoławczego z 1979 roku nie zawiera rozstrzygnięcia merytorycznego, zatem wskazany w podstawie prawnej tej decyzji art. 120 § 2 k.p.a. przemawia za decyzją kasacyjną, która miała charakter procesowy i tym samym nie stwarzała stanu sprawy osądzonej. Z tego względu nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie zwrócił również uwagi na zarzuty M. S. podniesione w odwołaniu, gdzie twierdził, że otwór okienny o wymiarach 40 x 40 cm był wykonany około 1960 r. i poszerzony w 1979 r. o 40 cm, zaś kolejne powiększenia do ostatecznego wymiaru 150 x 180 cm nastąpiły po roku 1979. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera. c, art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić n/w wskazówki: - zbadać czy po uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...].08.1979 r. zapadły nowe rozstrzygnięcia, a jeżeli tak to jakie, - jeżeli takich rozstrzygnięć nie było, to należy ustalić jakie wymiary miał otwór okienny /okno/ w stanie pierwotnym /około 50 lat temu/ i zbadać legalność jego wykonania na podstawie przepisów prawa budowlanego wówczas obowiązujących, - jakie wymiary miało okno, po poszerzeniu otworu okiennego w 1979 roku, i ocenić istniejący stan rzeczy na tle ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm./, - od jakiego czasu istnieje okno o wymiarach 150 x 180 cm, a jeżeli otwór był poszerzony po 1979 roku, to również należy ocenić legalność wykonanych robót i możliwość legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej. Zalecane ustalenia faktyczne należy poczynić przede wszystkim na podstawie dokumentów związanych z postępowaniem z roku 1979 oraz innych dowodów związanych bezpośrednio z tą sprawą.