II SA/Rz 2007/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Magdalena Józefczyk /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 13 września 2023 r.nr SKO.4161/42/2023 w przedmiocie zwrotu podania o wznowienie postępowania – skargę oddala – Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 13 września 2023 r. nr SKO.4161/42/2023, wydane w przedmiocie zwrotu podania. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 22 maja 2023 r. JS (dalej: "Skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") o wznowienie postępowania w sprawie rozgraniczenia działek nr [...]. Postanowieniem z 14 czerwca 2023 r. nr UG.6830.1.2023 Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.", zwrócił Skarżącemu podanie z 22 maja 2023 r. Organ I instancji podał, że decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] dokonał rozgraniczenia działek nr [...]. Sprawa została przekazana do Sądu Rejonowego w [...], który postanowieniem z [...] orzekł o rozgraniczeniu wnioskowanych nieruchomości. Postanowieniem z [...] Sąd Okręgowy w [...] oddalił apelację wniesioną od ww. postanowienia Sądu Rajonowego w [...]. Wójt podał, że przyjęcie sprawy o rozgraniczenie do etapu postępowania sądowego spowodowało, że decyzja o rozgraniczeniu straciła byt prawny. Wznowić można zaś wyłącznie postępowanie administracyjne, które zostało zakończone ostateczną decyzją. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji uznał za zasadne zwrócenie podania Skarżącemu. We wniesionym zażaleniu Skarżący zakwestionował stanowisko organu I instancji odnośnie utraty bytu prawnego decyzji rozgraniczeniowej. Zdaniem Skarżącego, decyzja wywołała skutki prawne i zakończyła postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie rozgraniczenia działek. Brak było zatem podstaw do zwrotu podania o wznowienie postępowania. Postanowieniem z 13 września 2023 r. nr SKO.4161/42/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy postanowienie Wójta. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że przekazanie sądowi powszechnemu sprawy o rozgraniczenie nieruchomości, decyzja administracyjna o rozgraniczeniu traci moc obowiązującą. Prawidłowo zatem uznał organ I instancji, że w opisywanej sprawie podmiotem właściwym do rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania jest sąd powszechny i w konsekwencji zwrócił podanie Skarżącemu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, JS wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, względnie jego zmianę i – jak wskazano w skardze – orzeczenie co do istoty. Zdaniem Skarżącego, zaskarżone postanowienie zostało wydano z naruszeniem: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Wójt nie jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości; 2. art. 7 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że decyzja o rozgraniczeniu utraciła byt prawny; 3. art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i zawarcie w nim zbyt ogólnikowych twierdzeń, a ponadto nieodniesienie się do zarzutów zażalenia; 4. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanym postanowieniu, w tym zastosowanych przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Uwzględniły również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Skarżący uczynił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 13 września 2023 r. nr SKO.4161/42/2023, utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2023 r. nr [...], wydane w przedmiocie zwrotu podania z 22 maja 2023 r. o wznowienie postępowania w sprawie rozgraniczenia działek nr [...] j. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 66 § 3 k.p.a. Zgodnie z ww. regulacją, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Możliwość zastosowania art. 66 § 3 k.p.a. nie jest uzależniona od etapu prowadzonego postępowania. Niezależnie więc czy wskutek złożenia podania, które w istocie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądów powszechnych zostały podjęte czynności procesowe, czy też nie - stwierdzenie przez organ administracji tego rodzaju niewłaściwości powinno skutkować, niezależnie od innych powinności procesowych organu, zwrotem podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Wskazana norma prawna reguluje sytuację, w której organ administracji publicznej jest nie tylko niewłaściwy w sprawie, ale dodatkowo po przeprowadzonej wykładni przepisów prawa i dokładnym zbadaniu treści podania ustali w sposób jednoznaczny, że sprawa objęta podaniem należy do właściwości sądu powszechnego lub ustalenie właściwości jakiegokolwiek organu administracji publicznej nie jest możliwe. W rezultacie, aby zastosować art. 66 § 3 k.p.a i zwrócić podanie wnoszącemu organ administracji publicznej zobowiązany jest ustalić i stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 k.p.c., a zatem sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 lutego 2024 r. II SA/Gl 1653/23, wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2020 r. II SA/Wa 1956/23). Zgodnie z 33 ust. 1 p.g.k., wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Stosownie zaś do art. 33 ust. 3 p.g.k., strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Z ww. regulacji wynika, że ustawodawca sprawę rozgraniczenia nieruchomości w pierwszym etapie poddał kognicji organu administracji publicznej. Rozstrzygnięcie administracyjne stanowi prejudykat, otwierający drogę postępowania przed sądem cywilnym. Z tego względu postępowanie administracyjne, w którym dochodzi do wydania decyzji o rozgraniczeniu jest postępowaniem jednoinstancyjnym, zaś strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji przekazania sprawy sądowi. Taka regulacja oznacza odstępstwo od statuowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, w myśl której sprawa administracyjna może być rozpoznana merytorycznie dwukrotnie - przez organ I instancji i przez organ odwoławczy. Wyrażone przepisami art. 33 ust. 1 i ust. 3 p.g.i.k. odstępstwo oznacza, że po wydaniu decyzji o rozgraniczeniu przez właściwy organ, kwestia merytorycznej poprawności ustaleń przebiegu granicy, nie podlega już kontroli organów administracji publicznej w toku instancji. Opisana wyżej procedura odwoławcza nie wyklucza rzecz jasna możliwości kontroli wydanej przez organ I instancji decyzji rozgraniczeniowej w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie nieważnościowym. Procedura ta potwierdza jednak, że organy administracji publicznej nie są właściwe do merytorycznej kontroli instancyjnej decyzji rozgraniczeniowej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 9 lutego 2024 r. II SA/Gl 1797/23). Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy prawidłowo uznały organy obydwu instancji, że wobec przekazania sądowi powszechnemu sprawy rozgraniczenia działek nr [...], właściwym w sprawie wznowienia postępowania w tej sprawie jest sąd powszechny. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], Wójt zatwierdził granicę działki nr [...]. Skarżący w piśmie z 25 sierpnia 2015 r. w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości wniósł o przekazanie sprawy rozgraniczenia Sądowi Rejonowemu w [...]. Postanowieniem z [...] Sąd Rejonowy w [...] dokonał rozgraniczenia działki nr [...]. Natomiast postanowieniem z [...] Sąd Okręgowy w [...] oddalił apelację Skarżącego, wniesioną od ww. postanowienia Sądu Rejonowego w [...]. Słusznie wskazały organy, że przyjęcie sprawy o rozgraniczenie do etapu postępowania sądowego spowodowało, że decyzja o rozgraniczeniu straciła byt prawny. Tryb administracyjny, w przypadku decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, kończy się bowiem decyzją organu I instancji, a dalsze kwestionowanie ustalenia przebiegu granicy jest możliwe tylko na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Skoro postepowanie rozgraniczeniowe dotyczące działki nr [...], na skutek żądania Skarżącego zostało przekazane do rozstrzygnięcia Sądowi Rejonowemu w [...] i zostało zakończone w postępowaniu przed sądami powszechnymi, to ocena zasadności żądania wznowienia tego postępowania należy do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego. Nie jest bowiem prawnie możliwe wznowienie postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, które zostało zakończone przekazaniem sprawy rozgraniczenia do sądu powszechnego i przez ten sąd prawomocnie zakończone. Prawidłowo zatem Wójt zwrócił Skarżącemu wniosek o wznowienie, a zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).