II SA/Rz 2018/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Magdalena Józefczyk /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 października 2022 r. nr SKO.415/421/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 września 2022 r. nr AR.6730.68.41.2021.BS68; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego P. K. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 11 października 2022r. nr SK0.415/421/2022, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 12 kwietnia 2021 r. PK (dalej: "Skarżący") zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi na działkach nr [...]. Decyzją z [...] września 2022r. nr [...] Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu podano, że teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze, dla którego opracowywany jest Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr [...]. Z informacji uzyskanych od Biura Rozwoju Miasta [...] wynikało, że planowana inwestycja koliduje z przewidzianymi w koncepcji do projektu planu inwestycjami publicznymi, bowiem w zachodniej części terenu objętego wnioskiem wskazano flokulację drogi publicznej klasy lokalnej. Niemniej skoro projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, nie mógł również stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 977 z późn. zm.) - dalej: "u.p.z.p.", bo w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa, którą inwestor wskazał we wniosku. To zaś wyklucza prawną możliwość uwzględnienia wniosku Skarżącego. Skarżący w odwołaniu od tej decyzji zarzucił nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Podniósł, że jako szerokość frontu działki przyjęto szerokość drogi wewnętrznej wynoszącej 12 m i w konsekwencji obszar analizowany wyznaczono w odległości 50 m od granic nieruchomości. Tymczasem za front działki - rozumiany jako ta część objętej planowaną zabudową działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - wynosi 54,9 m. Prawidłowo zatem obszar analizowany winien zostać wyznaczony w promieniu 164,7 m od granic terenu objętego wnioskiem. Poprawnie wyznaczony obszar analizowany obejmuje zabudowę istniejącą na działkach sąsiednich i umożliwia ustalenie parametrów planowanego przedsięwzięcia. Decyzją z 11 października 2022r. nr SKO.415/421/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podało, że organ I instancji przeprowadził analizę na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) - dalej: "rozporządzenie". Zdaniem Kolegium, granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ I instancji za front działki przyjął szerokość granicy działki nr [...] od strony planowanej drogi publicznej, tj. 12 m, co odpowiada deklaracjom inwestora w zakresie organizacji głównego wjazdu na działkę. Takie przyjęcie oznacza, że brak było podstaw do poszerzania frontu działki o jakiekolwiek odcinki zlokalizowane na działce nr [...]. Odnośnie zarzutów możliwości poszerzenia obszaru analizowanego organ odwoławczy uznał, że nie jest dopuszczalne rozszerzenie granic obszaru analizowanego tylko w celu znalezienia zabudowy pozwalającej na realizację planowanej inwestycji. Powyższe oznacza, że w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, to prawidłowo organ I instancji uznał, że nie jest możliwe wyznaczenie parametrów planowanej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, PK wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z2023r. poz. 775 z późn zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy odnośnie określenia frontu działki i ustalenia obszaru analizowanego; 2. art. 8 § 1 i 2 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej; 3. § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia poprzez wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że nawet w przypadku, gdy droga przylega prostopadle do działki, za front uznać należy cała szerokość działki (terenu), a nie tylko ten odcinek, który bezpośrednio przylega do frontu działki i odpowiada szerokości drogi, a ponadto nawet w sytuacji, gdy działka ma nieregularny kształt i jej bok od strony drogi gminnej tworzy uskok w taki sposób, że na pewnym odcinku przylega do drogi, natomiast inny jego odcinek znajduje się w pewnym niewielkim oddaleniu od drogi, przyjąć należy, że frontem jest suma obu tych odcinków; 4. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w efekcie wadliwe zastosowanie art. 56, art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy umożliwiającej ustalenie parametrów nowej zabudowy; 5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz, U. z 2023r. poz. 259 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Kierując się wyżej przedstawionymi granica kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna. Mając na uwadze treść art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 2023r. o zmianie ustawy o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw (Dz. U. z 2023r. poz. 1688), która wprowadziła zmiany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące od dnia 24 września 2023 r. - do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. A więc w kontrolowanej sprawie należy stosować przepisy u.p.z.p. w dotychczasowym brzmieniu. Postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zainicjowano wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2021 r. Z art. 4 ustawy z dnia z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021.1986), że do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Przepis ust. 5a art. 61 u.p.z.p. regulujący sposób wyznaczania obszaru analizowanego został wprowadzony do u.p.z.p. art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021, poz. 1986) i weszła w życie 2 listopada 2021 r. Stosownie do art. 4 ustawy zmieniającej do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Data zmian prowadzonych do u.p.z.p. oraz data wniosku wszczynającego postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy potwierdza, że organy procedowały na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 u.p.z.p. w przypadku braku planu zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p. wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie do art. 52 ust. 1 wzw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Niespornym jest, że teren objęty wnioskiem nie jest objęty postanowieniami miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy sposób wyznaczenie obszaru analizowanego był zgodny z przepisami prawa. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie, że w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy. W postępowaniu odwoławczym skarżący na dowód, że błędnie wyznaczono obszar analizowany za pismem z dnia 15 listopada 2022r. przesłał kopię decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2022r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "budynek mieszkalny jednorodzinny" o pow. zabudowy do 70m2 na częściach działek nr [...], w której określono szerokość frontu terenu inwestycyjnego zgodnie z wnioskiem inwestora tj. z uwzględnieniem oznaczonego na mapie przebiegu szlaku komunikacyjnego. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 200m, wokół terenu planowanego do zabudowy. Przebieg szlaku komunikacyjnego był oznaczony w obydwu przypadkach tak samo. I na tych samach działkach. Zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa sformułowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego aktu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stosownie do ust. 5a, art. 61 u.p.z.p. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Stosownie do § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 15 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, niemniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Kolegium błędnie przyjęło, że frontem działki jest wyłącznie ten fragment, który bezpośrednio przylega do drogi. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia, definiujący front działki, rozumiany jest także w ten sposób, że frontem działki jest i ta część działki, która przylega bezpośredni do drogi publicznej, albo ta część, która przylega do drogi wewnętrznej graniczącej bezpośrednio z drogą publiczna. Przyjmuje się zwłaszcza, że z treści § 2 pkt 5 rozporządzenia nie wynika, aby frontem działki budowlanej nie mogła być część działki posiadająca pośredni dostęp do drogi publicznej. O wyborze frontu danej działki nie decyduje zatem fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej (por. wyroki: NSA z 3.10.2019r. II OSK 2730/17,; NSA z 11.04.2019r. II OSK 1046/18; WSA w Rzeszowie z 11,03.2020r. II SA/Rz 1484/19 - dostępne w cbosa). Przyjęcie zatem minimalnej normatywnego parametru do wyznaczenia obszaru analizowanego nastąpiło z naruszeniem § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia. Pominięto przy ustaleniu parametru do wyznaczenia obszaru analizowanego, tę część działek, na których wyznaczono szlak komunikacyjny. Stosownie do art. 7 § 1 k.p.a., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a zasadniczy błąd został uczyniony przy wyznaczaniu zasięgu obszaru analizowanego. Powyższe przełożyło się na przedwczesne przyjęcie, ze w obszarze analizowanym nie ma zabudowy. Z tego względu Sąd doszedł do przekonania, ze skarga okazał się zasadna. A organy naruszyły art. 145 § 1 pkt 1 li. a, i lit. c) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Z uwagi na takt, że przedstawione naruszenia dotyczą decyzji obydwu instancji Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje obydwu instancji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. ----------------------- II SA/Rz 2018/23 # 2 1