II SA/Rz 202/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego - skargę oddala - do wyroku z dnia 9 listopada 2005 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA oraz art. 48. ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r., Nr [...] nakazującej mu dokonać rozbiórki dobudowanej w 1998 r. części budynku mieszkalnego na działce nr 857 w N. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i nakazał W. M. dokonać rozbiórki dobudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach 3,63 x 9,14 m zlokalizowanej na działce nr 857 w miejscowości R. przy ul. [...]. W uzasadnieniu aktu podano, że organ I instancji nakazał W. M. dokonać rozbiórki dobudowanej części budynku mieszkalnego na działce nr 857. Ustalono, że inwestorzy w 1998 r. wykonali dobudowę do istniejącego budynku mieszkalnego drewnianego w poziomie parteru o wymiarach zewnętrznych 3,63 x 9,14 m bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Dobudowę ma konstrukcję drewnianą, z dachem jednospadowym stanowiącym przedłużenie istniejącego budynku mieszkalnego. Część dobudowana połączona została funkcjonalnie z istniejącym budynkiem mieszkalnym, urządzono w niej kuchnię, spiżarkę, oraz korytarz. Inwestor nie posiada ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonane ustalenia nie pozwoliły na wdrożenie procedury legalizacyjnej, wobec czego sprawę rozstrzygnięto w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od tej decyzji W. M. podał, że ze względu na sytuacje rodzinną zmuszony był rozbudować istniejący budynek mieszkalny. Wyjaśnił, iż dobudowana część jest powiązana konstrukcyjnie z istniejącym budynkiem i w przypadku jej rozbiórki istniejący budynek grozi zawaleniem. Organ II instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zasadne. Motywując swoje stanowisko podał, że od 11 lipca 2003 r. art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. otrzymał nowe brzmienie. Celem wprowadzonych zmian jest stworzenie prawnych podstaw umożliwiających odstąpienie od obowiązku orzekania bezwarunkowej rozbiórki w stosunku do obiektów samowolnie budowanych lub wybudowanych. Warunkiem podjęcia działań legalizujących jest stwierdzenie, że dany obiekt łub jego część nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Kategoria przepisów techniczno-budowlanych została określona w art. 7 ust. 1 prawa budowlanego. Stwierdzając samowolną budowę obiektu lub jego części organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie na podstawie art. 48 ust. 1, gdy nie są spełnione przesłanki opisane w art. 48 ust. 2 ustawy. W rozpatrywanej sprawie, dokonana przez organ I instancji ocena o braku możliwości legalizacji stanu faktycznego jest prawidłowa. Inwestor nie posiada ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie istnieje też aktualny plan zagospodarowania przestrzennego na teren na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek. Brak przepisów prawa miejscowego oraz w/w decyzji uniemożliwia podjęcie działań legalizacyjnych. Realizowana część budynku stanowi uzupełnienie zabudowy. Jego budowa wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W. M. nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających legalność wykonywania robót budowlanych. Organ uznał, że w rozpatrywanym przypadku stosowanie prawa może polegać jedynie na nakazaniu rozbiórki wydanym w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył W. M. domagając się jej uchylenia. Uzasadniając skargę podał, że wykonanie dobudówki było niezbędne, ze względu na sytuację rodzinną. Inwestor nie posiadał łazienki oraz kuchni i bieżącej wody. W domu oprócz niego mieszka żona i dwójka dzieci w wieku 16 i 2 lat oraz jego rodzice w wieku 77 i 79 lat. Dom przed rozbudową miał wymiary 8,20 x 9,14. W chwili obecnej cały budynek ma wymiary 9,70 x 9,14. Chcąc doprowadzić do domu bieżącą wodę, zrobić łazienkę i kuchnię był zmuszony do poszerzenia domu. Dodał, że w dniu 31.12.2004 r. została wydana przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] decyzja o warunkach zabudowy, w której ustalono rodzaj i zakres rozbudowy budynku mieszkalnego na działce o numerze ewidencyjnym 857 położonej w R. Decyzja ta zezwala na dokonanie takiej samej rozbudowy budynku jak ta, która obecnie istnieje na gruncie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego posiadania przez W. M. decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] grudnia 2004 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji o zakresie takim samym jak samowola wyjaśnił, że w dniu wszczęcia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (16 sierpnia 2004 r.) w sprawie ustalenia prawidłowości zrealizowanych przez W. M. robót budowlanych skarżący ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pod rozbudowę budynku mieszkalnego nie posiadał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżone decyzje prawa nie naruszają. Poza sporem pozostaje, że W. M. na działce nr 857 położonej w R. dokonał samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. Zgodnie z oświadczeniem T. M. - małżonki skarżącego złożonego do protokołu rozprawy administracyjnej w dniu 1.09.2004 r. wykonanie rozbudowy rozpoczęto w 1998 r. Jak podała, w miejscu dokonanej rozbudowy wcześniej istniało zadaszenie, które zostało w całości rozebrane, a materiały pochodzące z rozbiórki wykorzystano do wykonania dobudowy. Nie budzi żadnych wątpliwości, że rozbudowa mieści się w pojęciu budowy w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą. Z kolei budowa mieści się w pojęciu robót budowlanych w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 7 powołanej ustawy. Skoro tak, to z uwagi na brzmienie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rozbudowę można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza sporem pozostaje, że skarżący na wykonanie rozbudowy nie uzyskał pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ II instancji przewidywał wydanie przez organ decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowanej części obiektu budowlanego, pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 48 ust. 2 ustawy, które umożliwiają przeprowadzenie procedury legalizacyjnej samowoli. Przed zastosowaniem sankcji z art. 48 ust. 1 ustawy obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy nie zachodzą przesłanki z art. 48 ust. 2. Od dnia 31.05.2004 r. przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przewidywał możliwość procedury legalizacyjnej w stosunku do budowy, która jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: * ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo * ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 48 ust. 2 ustawy we wskazanym wyżej brzmieniu obowiązywał zarówno w dniu wszczęcia przedmiotowego postępowania, jak i wydania decyzji przez organy obu instancji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni uzasadnia tezę, że dla terenu na którym znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany nie było w okresie wydawania decyzji przez organy obu instancji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skarżący nie dysponował ostateczną w dniu wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie (co nastąpiło w dniu 16.08.2004 r.) ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazane wyżej, niesporne pomiędzy stronami, ustalenia faktyczne wskazują w sposób jednoznaczny, że organy nie miały podstaw prawnych do wszczęcia procedury legalizacyjnej przedmiotowej rozbudowy, a w związku z tym decyzja nakazująca rozbiórkę rozbudowanej części budynku jest w pełni uzasadniona i nie narusza przepisów prawa. Wydana przez organ II instancji decyzja w trybie art. 138 § 1 pkt 2 KPA nie narusza prawa, a dokonana przez ten organ korekta decyzji organu I instancji sprowadza się do precyzyjnego opisania obiektu budowlanego, będącego przedmiotem rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Pierwsza część zarzutów podniesionych w skardze sprowadza się do argumentów odwołujących się do zasad współżycia społecznego (złe warunki mieszkaniowe, złe warunki bytowe, sytuacja rodzinna). Odnosząc się do tej części twierdzeń skargi należy wskazać, że jedynym ustawowym kryterium kontroli decyzji dokonywanej przez sąd administracyjny jest "legalność aktu", czyli zgodność kontrolowanego aktu z przepisami prawa. Wszelkie inne okoliczności, w tym również te, które wywodzą się z zasad współżycia społecznego nie mogą być brane przez Sąd pod uwagę. W analizowanej sprawie ze wskazanych wyżej przyczyn nie dopatruje się Sąd naruszenia przez organy przepisów prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Druga część zarzutów skargi dotyczy faktu wydania przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] w dniu [...].12.2004 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 857 w R. Fakt wydania tej decyzji nie może mieć wpływu na ewentualne stwierdzenie wadliwości zaskarżonej decyzji rozbiórkowej. Z przywołanego wyżej brzmienia przepisu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika w sposób jednoznaczny, że procedurą legalizacyjną, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może być objęta jedynie ta budowa, której dotyczyła ostateczna, w dniu wszczęcia postępowania, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizowanej sprawie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była ostateczna w dniu wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.