II SA/Rz 202/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. II SA/Rz 202/08 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm./ - zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm./ utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia[...] października 2007 r., Nr [...] odmawiającą prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, a to: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, z tytułu podjęcia nauki poza miejscem zamieszkania, z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dzieci M., P. i K. G. Wnioskiem z dnia 21 września 2007 r. M. G. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dzieci M., P. i K. G. Na podstawie złożonego wniosku i dołączonych do niego dokumentów organ ustalił, że rodzina wnioskodawczyni składa się z 5 osób. Wnioskodawczyni w 2006 r. uzyskała z tytułu zatrudnienia dochód w wysokości 18.680,70 zł netto, natomiast jej małżonek 11.597,89 zł netto, natomiast syn M. otrzymał stypendium unijne w wysokości 300 zł. Ponadto w okresie od stycznia do czerwca 2006 r. M. i R. G. byli współwłaścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,5195 ha przeliczeniowego, a od lipca do grudnia o powierzchni 1,4625 ha, od którego na podstawie decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...]września 2006 r., Nr [...], wymierzono im podatek w wysokości 119 zł. W związku z powyższym organ przyjmując średnią wielkość gospodarstwa rolnego w 2006 r. w oparciu o obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 września 2007 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2006 r. ustalił, że dochód z tego gospodarstwa w 2006 r. wyniósł 2.829,98 zł. Po zsumowaniu dochodów uzyskiwanych z wszystkich tytułów organ wskazał, że łączny dochód rodziny wnioskodawczyni w 2006 r. wyniósł 33408,57 zł, co daje w przeliczeniu na 1 miesiąc 2.784,05 zł, a następnie miesięcznie na jedną osobę kwotę 556,81 zł. W świetle powyższego organ wskazał, że zostało przekroczone ustawowe kryterium przyznania prawa do zasiłku określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – 504 zł. W uzasadnieniu wskazał, że zajętego stanowiska nie podważa podnoszony przez wnioskodawczynię fakt nie czerpania z gospodarstwa rolnego pożytków. Powołując się na stanowisko A. Korcz i W. Maciejko w komentarzu "Świadczenie rodzinne komentarz", Wyd. Beck, Warszawa 2007, s. 86, podkreślił, iż o wyłączeniu dochodów czerpanych z gospodarstwa nie przesądza rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt figurowania gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu. Zatem już rolnicze przeznaczenie gospodarstwa oraz powierzchnia tych gruntów automatycznie przesądzają, że w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba lub rodzina czerpie z tego gospodarstwa dochody. Nawet gdyby faktycznie dochody z gospodarstwa rolnego nie były czerpane, np. z racji oceny takiej działalności za nieopłacalną, to i tak względem zainteresowanego będzie działać domniemanie czerpania z tych gruntów określonych dochodów, wynikające z faktu posiadania. Niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia M. G. złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji i przyznanie zasiłku wraz z dodatkami zgodnie ze złożonym przez siebie wnioskiem. W uzasadnieniu podjęła próbę podważenia przyjętej przez organ interpretacji zwrotu "utrzymywania się z gospodarstwa". W jej ocenie nie można utożsamiać go z faktem posiadania gospodarstwa, pozostaje to bowiem w sprzeczności z wykładnią językowa, która powinna mieć pierwszeństwo przed wykładnią systemową czy celowościową. Powołując się na definicję wyrażenia "utrzymywać się" znajdującą się w słowniku języka polskiego wskazała, że należy przez nie rozumieć "zaspokoić swoje potrzeby życiowe, wyżywić się, wyżyć". Tymczasem grunty, z których organ obliczył dochód, wchodzą wprawdzie w skład gospodarstwa rolnego, ale rodzina wnioskodawczyni nie utrzymuje się z nich, nie są uprawiane a gospodarstwo nie otrzymuje dopłat obszarowych z ARiMR, wraz z małżonkiem pracuje poza rolnictwem i dochody z tej pracy stanowią ich jedyne źródło utrzymania. Nie podzielając powyższych zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wspomnianą na wstępie decyzją, utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Dokonując kontroli przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania zgodziło się z poczynionymi przez ten organ ustaleniami w zakresie przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego warunkującego przyznanie zasiłku. Słusznie jego zdaniem organ I instancji zaliczył do dochodów rodziny wnioskodawczyni dochody uzyskiwane z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego. Zdaniem organu nie można mówić również o utracie dochodu z art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach. Niewliczenie tego dochodu byłoby możliwe tylko wówczas, gdy grunt rolny został oddany w dzierżawę na podstawie umowy zawartej na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25, ze zm./ co byłoby równoznaczne z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej w rozumieniu przepisów art. 28 ust. 4 w związku z art. 19 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał również, że brak jest podstaw do przyznania świadczenia na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, zasiłek rodzinny przysługuje, gdy dochód rodzinny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony. Przeciętny miesięczny dochód na jednego członka rodziny wnioskodawczyni w 2006 r. wyniósł 556,81 zł, i przekroczył kwotę 504 zł o 52,81 zł, podczas gdy najniższy zasiłek w tym okresie wynosił 48 zł. Skoro nie przysługuje zasiłek rodzinny, to tym samym nie przysługują również dodatki do tego zasiłku. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez M. G. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż sam fakt posiadania gospodarstwa stanowi podstawę zaliczenia do dochodu rodziny także dochodu z tego gospodarstwa, niezależnie od tego, czy jest ono faktycznie prowadzone i czy przynosi pożytki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami administracji rządowej /§ 1/. Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270/ stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /§ 1/. Sąd uwzględnia skargę jeżeli dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1a, b, c p.p.s.a. Bezspornym jest, że pięcioosobowa rodzina M. G. w 2006 roku uzyskała łączny dochód z tytułu zatrudnienia w wysokości 30.278,59 zł. Skarżąca wspólnie z mężem są właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni około 1,50 ha. Ustalone w tym czasie kryterium dochodowe to kwota 504 zł. Łączny dochód rodziny skarżącej liczony wraz z dochodami z gospodarstwa rolnego wynosi 33.408,57 zł, co daje kwotę 556,00 zł miesięcznie na każdego z członków rodziny. Materialno-prawną podstawę ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992/. Zgodnie z art. 1 ust. 1 określa ona warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Świadczeniami rodzinnymi są m. in. zasiłki rodzinne oraz dodatki do tych zasiłków /art. 2/. Zasiłek rodzinny przysługuje uprawnionemu do jego otrzymania, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę lub dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty uprawniającej do przyznania zasiłku tzw. kryterium dochodowego. W myśl przepisów art. 3 pkt 2 cyt. ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Rozdział 2 cyt. ustawy zatytułowany jest "zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego", a jego art. 5 w całości poświęcony jest kwestii obliczania dochodu uprawniającego do jego przyznania. Według art. 5 ust. 8 "w przypadku gdy rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez GUS". Dalej "w przypadku gdy rodzina /.../ utrzymuje się z gospodarstwa rolnego oraz uzyskuje pozarolnicze dochody, dochody te sumuje się" – ust. 9 cyt. ustawy. Niewątpliwie unormowanie to określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego, który jest niezależny od rzeczywistego dochodu osiąganego przez rolnika z konkretnego gospodarstwa rolnego. Przy czym, jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, co podkreśliła skarżąca, ten szczególny sposób ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego ma zastosowanie wówczas, gdy "rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego". Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć pod tym sformułowaniem. Zatem w celu ustalenia jego rozumienia, a tym samym określenia zakresu stosowania komentowanej normy niezbędnym jest sięgnięcie do wykładni językowej. Zgodnie z definicją słownika "utrzymywać się" to "zaspokoić swoje potrzeby życiowe, wyżywić się" /patrz: Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2002, t. III, s. 590/. Takie rozumienie przepisu przyjmuje również § 15 ust. 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne /Dz. U. Nr 105, poz. 881/, zgodnie z którym "w przypadku gdy rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, dochód rodziny ustala się na podstawie przeciętnej liczby hektarów /.../. Organy administracji obu instancji w ogóle nie rozważyły tej przesłanki uznając, że skoro skarżąca wraz z mężem jest właścicielem gospodarstwa rolnego, to komentowany przepis ma do niej zastosowanie. Doprowadziło to do automatycznego ustalenia dochodu rodziny skarżącej bez zbadania, czy wnioskodawczyni uzyskuje jakiekolwiek dochody. Zatem skoro przepis brzmi "rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego" należało tą przesłankę zbadać. Takie brzmienie przepisu pozwala przyjąć, że taka też była wola ustawodawcy, w przeciwnym razie przepis wskazywałby na posiadanie. Obowiązek zbadania tej przesłanki wynika wprost z art. 7 i 77 k.p.a. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i w tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zaś wszystkie ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięć – art. 107 § 3 k.p.a. Zatem rozstrzygnięcia organów obu instancji są co najmniej przedwczesne. Z tych względów, na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, w związku z art. 5 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. Nr 139, poz. 992/ orzeczono jak w sentencji. Ze względu na treść decyzji nie wyrzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.