II SA/Rz 202/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 5 stycznia 2024 r. nr SKO.4115.1208.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala – Przedmiotem skargi J.L. (dalej: "skarżąca") jest, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz.572 ze zm. – dalej "k.p.a.") i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429), decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium") z 5 stycznia 2024 r. nr SKO.4115.1208.2023 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych i uzasadnienia zaskarżonej decyzji J.L. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką J.L.1, która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] października 2021 r. nr [...] zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 6 października 1995 r., niepełnosprawność istnieje od 28-go roku życia. Orzeczenie wydano na stałe. Po rozpoznaniu wniosku Burmistrz decyzją z 13 listopada 2023 r. nr MGOPS.524.ŚP.130.2023 odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką J.L.1. Organ podał, że podstawą odmowy przyznania świadczenia jest fakt, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm. – dalej: "u.ś.r."). Dodatkowo osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z M.L., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wymieniony posiada umiarkowanym stopień niepełnosprawności. Oznacza to, że zachodzi negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Odwołanie od tej decyzji złożyła J.L. wnioskując o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że organ I instancji swoją decyzję odmowną oparł na art. 17 ust. 1b u.ś.r., którego niekonstytucyjność orzekł TK w wyroku z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13. Jej zdaniem spełnia wszystkie przesłanki by otrzymać świadczenie. Podkreśliła, że jej tato ze względu na stan zdrowia nie może sprawować opieki nad żoną i sam wymaga pomocy, jest osobą niepełnosprawną o umiarkowanym stopniu. Wymienioną na wstępie decyzją z 5 stycznia 2024 r. SKO w Przemyślu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na wyrok TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem o niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z Konstytucją RP. Odnośnie drugiej ze wskazanych podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, tj. faktu, że J.L.1 pozostaje w związku małżeńskim a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. SKO wyjaśniło, że poczynione w sprawie ustalenia faktyczne wykazały, że J.L.1 jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, pozostaje w związku małżeńskim, przy czym mąż nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...], sygn. [...] został zaliczony do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. SKO wyjaśniło, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych dotyczących stanu zdrowia i sprawności małżonka, wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy. Kryterium, które ustawodawca wskazał bezpośrednio w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka, jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Orzeczenie to stanowi obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia współmałżonka i jest wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiadają organy orzekające w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia. Kolegium powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. I OPS 2/22 podzieliło zaprezentowaną przez Burmistrza ocenę prawną przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego objętej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Wyjaśniło, że nie ulega wątpliwości, że mąż osoby wymagającej opieki zobowiązany jest do alimentacji w pierwszej kolejności przed odwołującą się. Oznacza to, że istniałyby przesłanki do przyznania odwołującej świadczenia pielęgnacyjnego jedynie wówczas, gdyby mąż nie był w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu wobec żony. Taką okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego, jest posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, która to okoliczność w niniejszej sprawie nie występuje. Nie zgadzając się z powyższą decyzją J.L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że pomimo, że jej ojciec pozostaje w związku małżeńskim, to jednak ze względu na stan zdrowia nie ma możliwości sprawowania opieki nad żoną. Sam wymaga pomocy i wsparcia drugiej osoby. Zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia, ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022r., poz. 2492). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga jest niezasadna. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości przyjętych przez organy ustaleń faktycznych, ani podstaw do przyjęcia stanowiska o naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Zasady przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały w przepisach art. 17 ust. 1-5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022, poz. 615 ze zm.). Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w świetle treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1a pkt 1-3 powołanej ustawy, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 1b powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Natomiast zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r. Analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego ujawnia ponad wszelka wątpliwość, że warunek dotyczący wieku, w którym powstała niepełnosprawność J.L.1 został uznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za okoliczność nieistotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy pominął nieprawidłowe stanowisko Burmistrza i uwzględnił przy rozstrzyganiu sprawy zarówno wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13, jak i stanowisko prezentowane w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, co do skutków tego wyroku dla zawisłych i przyszłych spraw o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestia sporna sprowadza się do prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Stosowanie tej normy skutkowało do niedawna istotnymi rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych. Część z nich w wydawanych wyrokach kierowała się literalnym brzmieniem ww. przepisu i do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę zobowiązaną do świadczeń alimentacyjnych w dalszej kolejności wymagała legitymowania się przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy inne składy orzekające wskazywały na konieczność uzupełniania wyników wykładni tego przepisu, uzyskanego w drodze zastosowania metod wykładni językowej, wynikami wykładni celowościowej, co skutkowało nakazaniem organom ustalenia, czy małżonek osoby niepełnosprawnej miał z uwagi na swój wiek i stan zdrowia, fizyczną możliwość realnego sprawowania opieki nad niepełnosprawną. Wobec opisanej wyżej rozbieżności wykładni przepisów ustawy, Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały, mającej na celu wyjaśnienie powyższej kwestii i ustalenie, czy norma ta powinna podlegać ścisłej wykładni językowej, czy też dopuszczalne jest zastosowanie wykładni celowościowej i odstąpienie od literalnego jego brzmienia. Kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, która w związku z brzmieniem art. 269 § 1 ppsa, wiąże skład orzekający w niniejszej sprawie. Skład poszerzony NSA stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż małżonek, jest legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Uzasadniając stanowisko wyrażone w uchwale, skład poszerzony stwierdził, że akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy. Powinna zatem być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw interpretacyjnych, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdzono, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność, powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym dokonano analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów krio, stwierdzając w efekcie, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów krio, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów krio w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 kro i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. W wyniku powyższego skład poszerzony doszedł do przekonania, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów krio, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach krio. Nie świadczy to jednak o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 krio oraz wskazanych w nim przesłanek, odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. W uzasadnieniu uchwały wskazano również, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest jasne i odwołuje się do prawnie uregulowanej kwestii instytucji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co rzutuje na wykładnię tego przepisu. Zwrócono także uwagę, że kształt tej normy jest wynikiem zmian legislacyjnych, które dostosowały jego brzmienie do aktualnej ówcześnie sytuacji. W ocenie składu wydającego uchwałę na wynik wykładni tego przepisu ma wpływ również fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych, w związku z czym pozbawienie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na skutek ścisłej wykładni analizowanego przepisu nie pozbawia rodziny jako całości przysługujących jej świadczeń, a zatem literalna wykładnia nie prowadzi do powstania luki legislacyjnej, której uzupełnienie miałoby następować w drodze innych niż językowa metod wykładni. Powyższe stanowisko, wyrażone w przytoczonej uchwale Sąd w sprawie niniejszej w pełni aprobuje. Mając na uwadze treść przywołanej powyżej uchwały, należy uznać, że zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. okazał się pozbawiony podstaw. Fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki – M.L. – nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wynika z akt sprawy i nie jest kwestionowane, wyłącza bowiem możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej, która jest córką niepełnosprawnej J.L.1 (vide m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 88/22, czy z 31 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 35/23). Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa procesowego związanych z nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, poprzez pominięcie, że małżonek niepełnosprawnej nie może sprawować nad nią opieki z uwagi na zły stan zdrowia, wskazać należy, że zakres stanu faktycznego sprawy, ustalanego w toku postępowania wyjaśniającego jest pochodną kształtu przepisów prawa materialnego regulujących określony stosunek prawny, czy sytuację. Organ ma więc obowiązek ustalenia jedynie tych okoliczności sprawy, które pozostają prawnie istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego. Skoro zatem w analizowanej sprawie okolicznością istotną był fakt legitymowania się (bądź nie) przez współmałżonka niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organ prawidłowo pominął ustalenia dotyczące czy ma on takie możliwości. Nie miało to bowiem znaczenia z punktu widzenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.