II SA/Rz 2021/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Przemyślu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 listopada 2023 r., nr RZ.ZUO.3.4701.1932.2023.AŚ w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor PGWWP/organ) z 27 listopada 2023 r., nr RZ.ZUO.3.4701.1932.2023.AŚ, w przedmiocie ustalenia P. Sp. z o.o. w P. (dalej: PWIK/spółka/skarżąca) opłaty zmiennej za lII kwartał 2023 r. w wysokości 3,258 zł, za wprowadzenie ścieków komunalnych do rzeki [...] w km 164+960 (brzeg lewy) w miejscowości P.-P. ścieków "Z.". Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Informacją z 2 listopada 2023 r. organ ustalił spółce za okres III kwartału 2023 r. opłatę zmienną w wysokości: 15.522 zł za wprowadzenie ścieków komunalnych do rzeki [...] w miejscowości P. - Zakład Oczyszczania Ścieków (pkt 1), 575 zł za wprowadzenie ścieków komunalnych do rzeki [....] w km 164+960 w miejscowości P.-P. ścieków "[....]" (pkt II). Na powyższą informację spółka złożyła reklamację w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt II informacji. Spółka nie zgodziła się z naliczoną opłatą w części dotyczącej określenia opłaty zmiennej za III kwartał 2023 r. w wysokości 575 zł za wprowadzenie ścieków komunalnych do rzeki [...] w km 164+960 w miejscowości P.-P. ścieków "[....]". Jej zdaniem organ w sposób dowolny przyjął wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód z przelewów burzowych, w oderwaniu od rzeczywistych parametrów (stężeń substancji szkodliwych) wprowadzanych ścieków, bez przeprowadzenia jakichkolwiek pomiarów oraz bez uwzględnienia celu i zakresu korzystania z wód określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, a także oświadczeń składanych przez spółkę. Reklamacja nie została uznana przez Dyrektora PGWWP, który opisaną na wstępie decyzją z 27 listopada 2023 r., określił spółce opłatę zmienną za lII kwartał 2023 r. w wysokości 3.258 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że PWIK korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Marszałka Województwa P. decyzją z [...] 2016 r. na wprowadzanie ścieków komunalnych z Zakładu Oczyszczania Ścieków do rzeki [...] w P. oraz ścieków z przelewów burzowych, wobec czego zgodnie z art. 298 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm., dalej: Prawo wodne), zobowiązana jest ponosić opłaty za usługi wodne. Organ wskazał, że zgodnie z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego do ustalenia opłaty zmiennej niezbędne jest podanie wartości stężeń zanieczyszczeń wprowadzanych ze ściekami do wód. Spółka w złożonym oświadczeniu za III kwartał 2023 r. z 12 października 2023 r. podała jedynie ilość wprowadzanych ścieków (3589 m2) co było niewystarczające do ustalenia wysokości należnej opłaty zmiennej. W celu prawidłowego określenia jej wysokości potrzebne są informacje o jakości wprowadzonych ścieków w postaci podania stężeń zanieczyszczeń wprowadzanych ze ściekami do wód, których spółka nie podała. Pozwolenie wodnoprawne udzielone przez Marszałka Województwa [....] w decyzji z dnia [...] 2016 r., nr [...], na usługę wodną polegającą na wprowadzaniu ścieków z przelewów burzowych do wód, zostało wydane pod rządami ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. i na podstawie obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r., poz.1800, dalej: rozporządzenie z 2014 r.). Organ zaznaczył, że w decyzji tej brak jest wymogów dotyczących sposobu i zakresu prowadzenia pomiaru ilości i jakości ścieków. W związku z powyższym należało przyjąć dla ścieków wprowadzanych przelewami burzowymi do wód wartości stężeń zanieczyszczeń określone w Załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1311), przy założeniu ich odprowadzania analogicznie jak w przypisie 3 ww. załącznika, tj. jak z oczyszczalni ścieków w aglomeracji wprowadzanych do wód w przypadku awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia wodnoprawnego. W takiej sytuacji najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających podwyższa się maksymalnie o 50%. Organ wyjaśnił, że opłatę określono w ten sposób, że stężenie zanieczyszczeń przeliczono na ładunki zanieczyszczeń mnożąc stężenia poszczególnych wprowadzanych zanieczyszczeń przez ilość wprowadzanych ścieków i tym Samym uzyskiwało się ładunek wprowadzonych zanieczyszczeń, tj. zgodnie z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego, jako suma: iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej (1,71 zł) za 1 kg substancji wprowadzonej ze ściekami do wód, wyrażonej jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu, pomnożonej przez współczynnik różnicujący (0,5) i ilości tej substancji (672,9375 kg) oraz iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pozostałe substancje, tj. ołów, nikiel, chrom, cynk, miedź (124,56 zł za 1 kg) i ilości tych substancji (21,534 kg). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej za 1 kg substancji wprowadzonej ze ściekami do wód, wyrażonej jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu została określona w § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502) za 1 kg substancji wprowadzonych ze ściekami do wód dla pozostałych substancji w § 10 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto substancję, wyrażoną jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu, który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust. 1 Prawa wodnego). Uwzględnienie w opłacie, opłaty za pozostałe substancje wynika z art. 278 ust. 2 Prawa wodnego. W skardze na powyższą decyzję do tut. Sądu spółka wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając: 1) Naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 75, art. 77 k.p.a., przez zaniechanie przeprowadzenia w sprawie jakiegokolwiek postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie wysokości opłaty za wprowadzanie ścieków do wód z przelewów burzowych, 2) Naruszenie przepisu art. 575 ust. 2h w zw. z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego i w związku z punktami 3 i 4 decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] 2016 r. nr [...], przez przyjęcie do wyliczenia opłaty za wprowadzanie do wód ścieków z przelewów burzowych na podstawie określonych w decyzji dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń w ściekach wprowadzanych do odbiornika w okresie awarii urządzeń oczyszczalni ścieków, a w konsekwencji, 3) Dowolne przyjęcie wysokości opłaty za wprowadzanie ścieków do wód z przelewów burzowych w zupełnym oderwaniu wysokości tej opłaty od rzeczywistych parametrów (stężeń substancji szkodliwych) wprowadzanych ścieków, 4) Naruszenie przepisu art. 552 ust. 1 Prawa wodnego, przez niezgodne z tym przepisem żądanie od PWIK opomiarowania ilości i jakości ścieków wprowadzanych przez PWIK do wód na podstawie ww. decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] 2016 r., 5) Naruszenie przepisu art. 552 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego przez określenie wysokości opłaty za wprowadzanie ścieków do wód z przelewów burzowych bez uwzględnienia określonego w pozwoleniu wodnoprawnym celu i zakresu korzystania z wód, tj. w ww. decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] 2016 r. 6) Naruszenie przepisu art. 552 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego przez określenie wysokości opłaty za wprowadzanie ścieków do wód z przelewów burzowych bez przeprowadzenia jakichkolwiek pomiarów, 7) Naruszenie przepisu art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego przez określenie wysokości opłaty za wprowadzanie ścieków do wód z przelewów burzowych bez uwzględnienia oświadczeń składanych przez PWIK i braku wykazania przez organ, że oświadczenia te są nieprawidłowe lub braku wykazania przez organ innych wartości niż wskazane w oświadczeniach PWIK, 8) Naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez kwestionowanie praw nabytych przez PWIK na podstawie ww. decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] 2016 r. 9) Naruszenie przepisu art. 7a k.p.a. przez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 26 marca 2024 r. skarżąca wskazała na korzystne dla niej rozstrzygnięcia w tożsamych sprawach zapadłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora PGWWP w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód powierzchniowych z przelewów burzowych, wydana na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego. Zgodnie z art. 268 § 1 pkt 2 Prawa wodnego, opłaty za usługi wodne uiszcza się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Przepis art. 272 ust. 6 Prawa wodnego stanowi, że wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: 1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5); 2) chemicznego zapotrzebowania tlenu; 3) zawiesiny ogólnej; 4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4). Wysokość opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 272 ust. 6, który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust. 1 Prawa wodnego). W przypadku wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków przemysłowych lub ścieków komunalnych innych niż ścieki bytowe, do opłaty ustalonej według zasady, o której mowa w ust. 1, dolicza się opłatę za inne substancje zawarte w ściekach (art. 278 ust. 2 Prawa wodnego). Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek za usługi wodne (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2438 - dalej: rozporządzenie - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) określają jednostkowe stawki opłat za usługi wodne. Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty zmiennej za 1 kg substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, wyrażonych jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu - wynosi 1,71 zł. Natomiast zgodnie z § 10 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty zmiennej za 1 kg substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi dla cynku, miedzi, niklu, chromu, ołowiu - wynosi 124,56 zł. Zgodnie z § 10 ust. 4 rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat za usługi wodne określone w ust. 2 pkt 1 i 2 mnoży się przez współczynniki różnicujące, o których mowa w ust. 5-7, zależne od rodzaju ścieków. Dla ścieków komunalnych innych niż ścieki bytowe wprowadzanych do wód lub do ziemi urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych współczynnik różnicujący wynosi 0,5 - dla jednostkowej stawki opłaty za usługi wodne określonej w ust. 2 pkt 2 § 10 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia). Sąd zwraca uwagę, że z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie zmiana art. 272 Prawa wodnego, dokonana ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry (Dz. U. z 2023 r., poz. 1963). W wyniku nowelizacji dodany został m. in. art. 272 ust. 6d w brzmieniu: "W przypadku wprowadzania do wód ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej w zakresie ustalonym w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym opłatę zmienną za wprowadzenie do wód ścieków z tych przelewów ustala się za każdy przelew w wysokości stanowiącej równowartość 10% ustalonej opłaty zmiennej, o której mowa w ust. 6, należnej za okres rozliczeniowy, w którym doszło do uruchomienia przelewu burzowego". W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 3303, IX kadencja) wyjaśniono, że: "(...) Dodanie ust. 5a, 6a, 6c i 6d do art. 272 Prawa wodnego umożliwi wymierzanie opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków przelewami burzowymi oraz za odprowadzanie wód opadowych z istniejących przelewów kanalizacji deszczowej. W obecnym stanie prawnym podmioty nie mają obowiązku prowadzenia badań jakości wprowadzanych ścieków przelewami burzowymi oraz pomiaru ilości tych ścieków, co prowadzi do praktycznej niemożności ustalania opłaty zmiennej za korzystanie z przelewów burzowych. Mając przy tym na względzie fakt, że wyniki pomiarów jakości ścieków (ilość substancji zanieczyszczających) są uzależnione od czasu pobierania próbki w trakcie uruchomionego przelewu burzowego, co w praktyce może być znacznie utrudnione, ustalona opłata w znacznej mierze przypadków nie będzie odzwierciedlać faktycznego ładunku ścieków wprowadzonego do odbiornika. Z tych względów zasadne jest powiązanie zmiennej za wprowadzanie ścieków przelewami burzowymi z opłatą zmienną za wprowadzanie oczyszczonych ścieków należną za okres rozliczeniowy, w którym doszło do uruchomienia przelewu burzowego (...)". Ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. ustawy nowelizującej jednoznacznie zatem stwierdził, że w dotychczasowym stanie prawnym (tj. do czasu wprowadzenia zmiany) brak było możliwości ustalania opłaty zmiennej za korzystanie z przelewów burzowych, zaś z uwagi na brak technicznej możliwości dokonania pomiarów jakości ścieków odzwierciedlających faktyczny ładunek ścieków wprowadzonego do odbiornika, dokonał (od 1 stycznia 2024 r.) powiązania opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych z opłatą zmienną za wprowadzanie oczyszczonych ścieków należną za okres rozliczeniowy, w którym doszło do uruchomienia przelewu burzowego, co oznacza, że opłata ta będzie miała w istocie charakter ryczałtowy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że nieuprawnionym było określenie przez organ opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód powierzchniowych z przelewów burzowych na podstawie wynikającego z pozwolenia wodnoprawnego, dopuszczalnego do zrzutu stężenia zanieczyszczeń w ściekach wprowadzanych do odbiornika w przypadku awarii urządzeń istotnych do realizacji pozwolenia wodnoprawnego. Taki sposób wyliczenia opłaty zmiennej nie znajdował bowiem oparcia w obowiązujących na dzień wydania decyzji przepisach prawa. Naliczona przez organ opłata nie odzwierciedla rzeczywistej ilości wprowadzonych ścieków przez spółkę. Sąd podkreśla, że w przeciwieństwie do opłaty stałej, istotą opłaty zmiennej, jest rzeczywisty zakres korzystania z wód (w niniejszym przypadku wprowadzania ścieków do wód). Określenie przez organy wysokości opłaty zmiennej w sposób nieprzewidziany przez przepisy prawa, jest już wystarczającym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd wskazuje ponadto, że w obowiązującym na dzień wydania decyzji stanie prawnym, brak było po stronie spółki obowiązku stosowania urządzeń pomiarowych umożliwiających pomiar ilości ścieków wprowadzonych do wód, stąd też bezzasadnym było wzywanie spółki przez Dyrektora Zarządu Zlewni do podania parametrów jakościowych ścieków komunalnych wprowadzanych do rzeki [...] za pomocą przelewów burzowych. Zajmując powyższe stanowisko Sąd odstępuje od poglądu wyrażonego w wyroku z 15 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1593/23, w którym uznano, że organ dokonując wyboru sposobu ustalenia opłaty w sytuacji braku złożenia oświadczenia skarżącej oraz braku podania wartości stężeń zanieczyszczeń wprowadzanych ze ściekami do wód powierzchniowych płynących przelewami burzowymi, jedynym możliwym sposobem ustalenia opłaty zmiennej było oparcie jej wyliczenia na regulacji rozporządzenia z 2019 r. Wobec powyższego Sąd uznał, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 272 ust. 6 Prawa wodnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Należy wskazać również, że niniejszy wyrok nie zawiera orzeczenia o kosztach postępowania ponieważ skarżąca nie zgłosiła wniosku o przyznanie należnych kosztów w terminie określonym w art. 210 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia, nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów, o czym skarżąca została pouczona (pkt 7 pouczenia doręczonego skarżącej wraz z zawiadomieniem o rozprawie).