II SA/Rz 203/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 20 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia budynku do stanu poprzedniego -skargę oddala- do wyroku z dnia 20 lipca 2006 r. Decyzją z dnia [...].07.2000 r., Nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...].05.2000 r. nakazującą M. i S. W. oraz M. R.-W. przywrócenie do poprzedniego stanu budynku mieszkalnego poprzez wypełnienie luksferami otworu okiennego wychodzącego z klatki schodowej tego obiektu w miejsce samowolnie wstawionej stolarki przeszklonej szkłem. Rozpoznając skargę na tę decyzję Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z 25.06.2002 r. SA/Rz 1579/00 uchylił decyzję organu II instancji. Przyczyną uchylenia było naruszenie art. 7 i 77 KPA polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka, poprzedniego właściciela nieruchomości inwestorów, na okoliczność przebiegu granicy między jego działką, a działką M. W. Sąd nakazał również wyjaśnić kwestię planowanych okien w projekcie budowlanym z lat 60-tych i ustalenie jakie otwory były przewidziane w ścianie budynku oraz rozważyć czy doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. Ocena prawna Sądu objęła też kwestię zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z tym należało sprawdzić czy istniejące ogrodzenie odpowiada granicy geodezyjnej. W następstwie wydanego wyroku P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...].10.2002 r. na podstawie art. 138 § 2 KPA uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 15 maja 2000 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ uwzględnił treść wyroku, uznał że odwołanie jest zasadne. Wskazał, jakie dowody powinien przeprowadzić organ I instancji. Rozpatrując skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 17 listopada 2004r. stwierdził, że skarga jest uzasadniona z przyczyn, które sąd uwzględnił również z urzędu. W przedmiotowej spranie orzekał już Sąd Administracyjny i wyrokiem z dnia 25 czerwca 2002 r. uchylił decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2000 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] maja 2000 r. Na podstawie obowiązującego wówczas art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiązała w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Tożsama obecnie regułę związania wydanym wyrokiem wyraża art. 170 P.p.s.a. Oznacza to, że aby ocenić legalność zaskarżonej decyzji należy mieć na względzie wywody i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 25 czerwca 2002 r., którym orzekający obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest związany. W wyroku tym zwrócono uwagę na uchybienia procesowe organu i zawarto wskazania, co do dalszego sposobu rozpoznania sprawy administracyjnej. Użycie w uzasadnieniu wyroku, choćby jednorazowo, wskazania, że wskazane obowiązki dotyczą organu odwoławczego wykluczyło dopuszczalność wydania przez ten organ orzeczenia kasacyjnego. Sąd miał możliwość podjęcia przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa także w stosunku do decyzji wydanej w I instancji, jeśli uznałby, że jest to "niezbędne dla końcowego jej załatwienia" (art. 29 ustawy o NSA). Uchylenie wyrokiem jedynie decyzji organu odwoławczego oznaczało, że jest to wystarczające do rozpatrzenia skargi, a wytyczne dla organu zobowiązywały go do wydania decyzji po przeprowadzeniu uzupełniających dowodów w sprawie. Odmienne postępowanie naruszałoby zasady związania organu prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (art. 30 ustawy o NSA). Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2004 r. uznał, że jest ona uzasadniona. Sąd uchylając wyrok wskazał, że uchyla on decyzję II instancji, przyjmując że organ odwoławczy związany jest wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2002 r. uchylającym decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2000 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] maja 2000 r., którą organ ten nakazał wykonanie określonych robót budowlanych. Związanie to, zdaniem Sądu miało podstawę w obowiązującym w poprzednim stanie prawnym art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, stanowiącym, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem zaskarżenia. Tożsamą obecnie regułę związania wydanym wyrokiem wdraża, zdaniem Sądu art. 170 P.p.s.a. Oznacza to, że ocena legalności zaskarżonej decyzji musi uwzględnić wywody i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 25 czerwca 2002 r., którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest związany. Stanowisko takie NSA uznał za błędne. Odpowiednikiem obowiązującego w poprzednim stanie prawnym art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie jest obecnie art. 170 P.p.s.a., stanowiący o mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego lecz art. 153 P.p.s.a., na podstawie którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. mowa jest o ocenie prawnej. Przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Tak więc w poprzednim stanie prawnym wiążąca była ocena prawna i dlatego organ odwoławczy będąc wprawdzie nią związany mógł jednak wydać decyzję kasacyjną jeżeli doszedł do wniosku, że istnieją przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 KPA. Zatem P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. mógł uchylić decyzję z dnia [...] maja 2000 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania dlatego zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie został uchylony. Po zmianie stanu prawnego i wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z brzmieniem art. 155. w którym ustawodawca użył sformułowania "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania...", trzeba przyjąć, że obecnie organy są związane nie tyko "oceną", ale i "wskazaniem", co nie pozwala na wydanie decyzji kasacyjnej jeżeli Sąd wskazał, że określone czynności dowodowe ma wykonać organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając ponownie sprawę w określonych wyżej granicach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z przesądzeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii zakresu związania P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 25.06.2002 r., SA/Rz 1579/00 w aspekcie przepisu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i możliwości uchylenia przez ten organ decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] maja 2000 r. oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia rolą Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zaskarżonej decyzji w kontekście brzmienia przepisu art. 138 § 2 KPA. Przepis art. 138 § 2 KPA przewiduje dla organu odwoławczego możliwość wydania orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Oceniając, czy w związku z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 25.06.2002 r. SA/Rz 1579/00 obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części Sąd uznał, że w analizowanej sprawie przesłanki z art. 138 § 2 KPA zachodzą. Uchylając zaskarżoną decyzję organu II instancji Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wskazał na naruszenie art. 7 i 77 KPA oraz uznał za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka, poprzedniego właściciela nieruchomości inwestorów, na okoliczności dotyczące zgodności budowy przedmiotowego budynku z jego projektem. Na podstawie projektu należało ustalić jakie otwory były przewidziane w przedmiotowej ścianie budynku. W przypadku stwierdzenia, że projekt budowlany przewidywał okno, a nie luksfery organ miał rozważyć, czy wbudowanie luksferów było istotnym czy nieistotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę. W zależności od rozstrzygnięcia zasygnalizowanej kwestii organ miał ustalić czy istniejące między działkami stron ogrodzenie odpowiada granicy prawnej. Ocena prawna Sądu objęła też kwestię zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z tym należało sprawdzić czy istniejące ogrodzenie odpowiada granicy geodezyjnej. Sąd również przesądził, że zastąpienie luksferów na okno stanowi remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego z 1994 r. i na tego rodzaju roboty budowlane wymagane było zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych. Zakres postępowania dowodowego nakazanego przez Sąd w którego treść wchodzi przesłuchanie świadka na okoliczność zgodności wykonania budynku z projektem, przeprowadzenie dowodu z projektu budowlanego, a tym samym przeprowadzenie jego dogłębnej analizy w zakresie określonym przez Sąd, a następnie ustalenie, czy istniejące między działkami stron ogrodzenie wykonane zostało w granicy prawnej w ocenie Sąd wyczerpuje przesłanki z art. 138 § 2 KPA. Tak określony zakres postępowania dowodowego wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Dodać również należy, że oceniając aktywność stron postępowania na podstawie akt sprawy można domniemywać, że wskażą one również inne dowody w celu wykazania okoliczności określonych przez Sąd dotyczących zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym oraz przebiegu granicy między ich działkami. Przerzucenie tak znacznego zakresu postępowania dowodowego na organ II instancji w swojej istocie mogłoby naruszyć zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.