II SA/Rz 203/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi M. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. i J. B. solidarnie kwotę 50 zł /słownie: pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] Burmistrz Gminy [...] działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. zwana dalej w skrócie p. i z.p.) oraz § 13 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2005r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania przestrzennego "[...] " w mieście J. (Dz. Urz. Woj. nr [...], poz. [...] z [...].02.2005r.) ustalił dla M. i J. B. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącą działkę nr ewid. 714/11 o pow. 634 m2 położoną w J. w wysokości 1 685,10 zł płatną na konto Urzędu Gminy w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu od tej decyzji skarżący stwierdzili, że ustalona opłata planistyczna jest zbyt wysoka, bo ich dochód miesięczny netto wynosi 647,93 zł na utrzymanie czteroosobowej rodziny. Kwota ze sprzedaży działki została w całości przeznaczona na zakup odzieży zimowej i pokrycie wydatków bieżących. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej wysokości ustalonej dla M. i J. B. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr 714/11 o pow. 634 m2 położonej w J. w kwocie "1685,10 zł" i w tej części wysokość opłaty ustaliło na kwotę "1684,20 zł". W postawie prawnej przywołano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 p. i z.p. Okolicznością bezsporną jest, że skarżący M. i J. B. w dniu 3 lipca 2006r. sprzedali działkę nr 714/11 (akt notarialny rep. A nr [...]), która została objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" w mieście J. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z [...].02.2005r. nr 17, poz. 196). Sprzedaż nastąpiła przed upływem 5 lat od dnia wejście w życie uchwalonego planu (art. 36 ust. 4 p. i .z. p.). Sprzedana działka zgodnie z ustaleniami wprowadzonego planu znajduje się w terenie oznaczonym w planie symbolem "MU" – przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem zabudowy usługowej. Przed uchwaleniem planu obszar, na którym położona jest działka nie posiadał planu miejscowego, zatem stosownie do art. 37 ust. 1 p. i z.p. podstawę przeznaczenia terenu określa się na podstawie faktycznego sposobu użytkowania terenu określonego w ewidencji gruntów i budynków. Objęta aktem notarialnym działka w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta J. przed uchwaleniem planu była wpisana jako użytek rolny –RIIIb i RIVa i użytkowana rolniczo. Przyjęte w operacie szacunkowym z 6.11.2006r. ceny odzwierciedlają stan z dnia zbycia nieruchomości tj. 03.07.2006r., co jest zgodne z dyspozycją przepisu art. 37 ust. 1 p.i z.p. Organ pierwszej instancji wykazał istnienie przesłanek określonym w art. 36 ust. 4 p. i z.p. do ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Uchylenie w części kwestionowanej decyzji wynika jedynie z błędu rachunkowego przy obliczaniu opłaty. Wymierzenie opłaty nie jest uznaniowe i nie zależy od sytuacji faktycznej skarżących, której w tym postępowaniu organ nie mógł uwzględnić. W skardze do Sądu skarżący zarzucili naruszenie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i, że przed uchwaleniem tego planu działka była wykorzystywana rolniczo. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie decyzji obydwu instancji w całości, zasądzenie kosztów wg norm przepisanych i rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżących. W uzasadnieniu skargi wskazano, że sporna działka zakupiona została w 1997r. i zgodnie wówczas obowiązującym planem była również przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, co wynika z dołączonego do skargi aktu notarialnego z 5.11.1997r. Postanowieniem z dnia 10 maja 2007r. Sąd przyznał skarżącym prawo pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie z kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 p.i z.p. Stosownie do tego przepisu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego, albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa te nieruchomość, wójt burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Sąd za słuszne uważa stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, że stawka opłaty jest określona przepisami ustawy i przyjętą w palnie procentową stawką wzrostu wartości nieruchomości, która nie może być wyższa niż 30 % i nie zależy od uznania organu orzekającego. Z przytoczonego przepisu ustawy można ustalić przesłanki uprawniające organ do wymierzenia opłaty planistycznej a to: - uchwalenie lub zmiana planu zagospodarowania przestrzennego powodująca wzrost wartości nieruchomości; - zbycie nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 p. i z.p. ustala się na dzień jej sprzedaży, przy czym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę miedzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 p. i z. p.). Z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że określenie wzrostu wartości nieruchomości następuje poprzez porównanie funkcji terenu wynikających ze zmiany planu, a w przypadku braku planu porównania funkcji nadanej terenowi w uchwalonym planie a faktycznym sposobem wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu. W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji nie dokonały oceny faktycznego sposobu wykorzystania terenu. Dowodzi tego zarówno jednozdaniowe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, że podstawą ustalenia wartości nieruchomości stał się faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu, a organ drugiej instancji podał, że sporna działka leży w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta J. – przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu sklasyfikowana była jako użytek rolny –RIIIb i RIVa, użytkowana rolniczo. W aktach sprawy znajduje się też operat szacunkowy, w którym na str 6 w pkt 4.2 "Przeznaczenie w planie miejscowym w podpunkcie "A. – Przeznaczenie wg "starej funkcji – sprzed uchwalenia planu miejscowego" – stwierdzono, że w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta J. wyceniany grunt o pow. 969 m2 stanowiący niezabudowaną działkę nr ewid. 714/11 zakwalifikowany został jako użytek rolny – RIIIb, RIVa. Działka użytkowana rolniczo. Operat zawiera też protokół wizji lokalnej nieruchomości z dnia 6 października 2006r. sporządzony przy udziale skarżącej M. B., w którym jednak nie zostało opisane faktyczne wykorzystanie sprzedanej nieruchomości. Zatem organy nie wyjaśniły, w jaki sposób była wykorzystywana faktycznie sprzedana nieruchomość. Warto zaznaczyć, że w aktach sprawy brak jest nawet stosownego wypisu z ewidencji gruntów dotyczącego spornej nieruchomości. W ocenie Sądu organy nie ustaliły w sposób precyzyjny stanu faktycznego sprawy, co narusza art. 7 i 77 k.p.a., i stanowi przesłankę do uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ustawodawca używając zwrotu "faktyczny sposób wykorzystania" nie ograniczył rozumienia tego pojęcia wyłącznie do zapisów zawartych w ewidencji gruntów. Wprawdzie przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm. zwana dalej w skrócie p.g. i k.) stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Przepis art. 21 p.g. i k. związany jest z art. 20 tej ustawy stwierdza, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje między innymi informacje dotyczące gruntów – ich położenia granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości w skład, której wchodzą grunty. Jest to przepis blankietowy, ale zakres zastosowania danych zawartych w ewidencji gruntów ustawodawca określa w regulacjach szczególnych materialnego prawa administracyjnego. Potwierdza to między innymi definicja gruntu rolnego zawarta w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. nr 121, poz. 1266 ze zm.), zgodnie z którą gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Kwestia faktycznego sposobu korzystania z własności jest również nierozerwalnie związana z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności wyrażoną w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Zgodnie z tymi przepisami Polska Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia oraz każdemu przyznaje prawo do własności i innych praw majątkowych oraz prawo do dziedziczenia. Z przytoczonych przepisów można wyprowadzić tezę, że o faktycznym sposobie wykorzystania dane nieruchomości będzie decydował jej właściciel, przy czym nie można nie zauważyć, że prawo to może być ograniczone w drodze ustaw. Niezależnie od wyżej przedstawionych rozważań, co do pojmowania faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest przede wszystkim udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania. Organy orzekające przyjęły, że dla sprzedanej przez skarżących nieruchomości nie obowiązywał plan, nieruchomość była wykorzystywana rolniczo, a sprzedana została po uchwaleniu planu, który zakwalifikował tę działkę do terenów budowlanych. W skardze do Sądu skarżący uczynili zarzut, że w dacie zakupu spornej nieruchomości w 1997r. według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc prawną w 2003r. działka ta również była działką budowlaną. Fakt ten dowodzi dołączona do skargi nieuwierzytelniona kopia aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1997r. nr [...], w którym w § 2 lit. c powołano się na zaświadczenie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 1997r., iż według ustaleń obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta J., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy i Miasta z dnia [...] marca 19992r. (Dz. Urz. woj. [...] nr [...], poz. [...]) działka nr 714/11 położona w J. znajduje się w terenie przeznaczonym po zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W powołanej wyżej ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został zawarty przepis art. 87 ust. 3, po myśli którego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednakże nie dłużej niż do 31 grudnia 2003r. Przepis ten, co do treści jest powtórzeniem przepisu art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. u. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.), która została uchylona ustawą z 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trybunał Konstytucyjny badając zgodność art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.) w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 marca 2007r. sygn. akt K54/05 (OTK-A 2007/3/25) stwierdził, że brzmienie powołanego przepisu w żaden sposób nie upoważnia do przyjęcia wykładni w myśl której utrata mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego powoduje uchylenie skutków prawnych wywołanych przez te plany w przeszłości. Utrata mocy obowiązującej oznacza, że od 1 stycznia 2004r. normy postępowania zawarte w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przestały wiązać adresatów, a plan nie może być stosowany przez organy stosujące prawo przy wydawaniu nowych aktów indywidualnych. W punkcie 6 uzasadnienia, biorąc pod uwagę dziewięcioletni termin dostosowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego do nowych uregulowań oraz zakres zadań i kompetencje gminy w dziedzinie planowania przestrzennego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że negatywne konsekwencje sytuacji, w której rada gminy w ciągu 9 lat od dnia 1 stycznia 1995r. do 31 grudnia 2004r. nie zastąpiła wcześniejszych miejscowych planów zagospodarowania nowymi planami, obciążają przede wszystkim gminy. Dopuszczenie przez gminy do powstania negatywnych skutków w związku z utratą mocy obowiązującej przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego narusza obowiązek działania dla dobra wspólnoty samorządowej. Dalej Trybunał wywodzi, że do ustawodawcy należy natomiast stworzenie odpowiednich mechanizmów prawnych, które przy poszanowaniu zasady samodzielności gmin stymulowałyby realizację wymienionych zadań. Utrata mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie powinna doprowadzić do wytworzenia próżni legislacyjnej, ponieważ była skorelowana z rozwiązaniami prawnymi umożliwiającymi gminom uniknięcie negatywnych konsekwencji tego faktu. Brak przepisów przejściowych może budzić wątpliwości z punktu widzenia trafności wprowadzonych rozwiązań. Gminy dysponowały wystarczająco długim czasem na ustanowienie nowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie tak przedstawionego zagadnienia, nasuwa się pytanie, czy bezczynność, bądź też opóźnione działanie gminy w uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego można uznać, za sytuację, że teren przed uchwaleniem nowego planu nie był objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Utrata mocy obowiązującej przepisów planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995r. na skutek regulacji ustawowych, a następnie uchwaleniem nowego planu nie może być równoznaczne z brakiem planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu. Sąd wyraża pogląd, że o sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego można mówić wtedy, gdy dla danego terenu w ogóle nie obowiązywał plan. Na gruncie niniejszej sprawy bardziej można opowiedzieć się za sytuacją odpowiadającą zmianie planu, która może dotyczyć tylko określonej części planu, bądź też uchylenia w całości wcześniej obowiązującego i zastąpienie nowym planem. Pogląd taki uzasadnia wykładnia systemowa i celowościowa. W konsekwencji zmiana przeznaczenia terenu zaistniałaby w sytuacji, dyby nowy plan przewidywał inną funkcję niż plan, który utracił moc obowiązującą w 2003r., a to uprawniałoby organy do badania czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości i wymierzenia renty planistycznej zgodnie z przepisami aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ponownie prowadzonym postępowaniu ustalenia funkcji terenu w obydwu planach i ich porównanie wymaga poparcia stosownymi dowodami, a w szczególności wyrysem z części graficznej i wypisem z tekstu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta J. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy i Miasta z dnia [...] marca 1992r (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) odnośnie terenu, na którym położona jest działka sprzedana przez skarżących. W przedstawionym stanie prawnym organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, co po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a stanowi przesłankę do uchylenia decyzji obydwu instancji. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że indywidualny podmiot nie może być obciążony skutkami opóźnionego działania gminy w procedurze planistycznej, zważywszy, że ustawodawca na uchwalenie nowych planów przeznaczył gminom dziewięcioletni okres. Nie można nie odnieść się zawartej w art. 2 Konstytucji RP, zasady zaufania do państwa i do prawa. Bezczynność gminy w tym przypadku nie może stanowić usprawiedliwienia dla pobierania opłaty planistycznej wobec utrzymania w nowouchwalonym planie tej samej funkcji dla tego samego terenu, co w planie, który przestał obowiązywać z mocy ustawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zastosują się do uwag zawartych w niniejszym wyroku ze szczególnym uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd poglądu, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi sytuacja braku planu, co powoduje, że kwestia ustalenia faktycznego korzystania z nieruchomości nie będzie miała dla decydującego znaczenia, pomimo stwierdzonych przez Sąd naruszeń przepisów proceduralnych. Ponadto uzupełnią materiał dowodowy w sposób przedstawiony w uzasadnieniu, dokonają jego oceny (porównanie przeznaczenia terenu w obydwu planach) i w zależności od poczynionych ustaleń wydadzą stosowną decyzję. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji należy uchylić wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, a także przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 37 ust. 1 u.p. i z.p., co zostało wykazane. Z tych też przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.