II SA/Rz 2031/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. K. i N. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 16 października 2023 r. nr SKO.4170/59/2023 w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących P. K. i N. P. solidarnie kwotę 1 343 zł /słownie: jeden tysiąc trzysta czterdzieści trzy złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Rzeszowie, decyzją z 16 października 2023 r. nr SKO.4170/59/ 2023, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 lipca 2023 r. w przedmiocie nałożenia na P. K. oraz N. P. (dalej również: "Skarżący") administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej następnie "K.p.a." art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023r. poz. 1336 ze zm.), określanej następnie jako "u.o.p." oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. poz. 1330). Jak wynika z akt sprawy, w dniu 25 października 2021r. Prezydent Miasta [...] powziął informację dotyczącą wywrócenia 2 sztuk drzew liściastych z gatunku lipa drobnolistna (Tilia cordata) o obwodach pni 268 cm i 478 cm rosnących na działce nr [....] w obrębie nr [....] położonej przy ul. [....] w [...]. Decyzją z 13 października 2021 r. Prezydent odmówił udzielenia zezwolenia na ich usunięcie. SKO w Rzeszowie, decyzją z 20 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie w zakresie pkt. 10 decyzji tj. w zakresie dotyczącym odmowy udzielenia zezwolenia na usunięcie ww. lip. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie po rozpatrzeniu skargi P. K., wyrokiem z 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 288/22, uchylił decyzję SKO z 20 grudnia 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 23 listopada 2021 r. odbyły się oględziny drzew, których dotyczy sprawa, z których sporządzony został protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. Podczas oględzin stwierdzono, że drzewa zostały przewrócone w kierunku północnym. Na zachód od obu drzew znajduje się skarpa. Od północy, wschodu i południa teren był wyrównany ziemią (brak drzew i krzewów). Obie bryły korzeniowe były odsłonięte wraz z widocznymi korzeniami. Na drzewie nr 2 jeden z konarów był mocno rozłamany (na długości 4m) oraz nastąpiło rozłamanie 2 konarów na długości 2m. W koronach drzew widoczny posusz pojedynczy (gałęziowy i konarowy). Na wschód od drzew znajdowały się drewniane elementy starego domu. Na drzewie nr 1 na jednym z konarów (od jego południowej strony) otarcie kory o długości około 100 cm (od 6,4m wysokości drzewa). Na drzewie nr 2 na jednym z konarów (od jego południowej strony) otarcie kory o długości około 150 cm (od 5,4m wysokości drzewa). Zdaniem Prezydenta, oba te ślady mogą sugerować użycie pasów lub innych elementów, za pomocą których doprowadzono do przewrócenia drzew; ponadto ślady te znajdują się od strony południowej konarów, a drzewa uległy przewróceniu na północ. W toku postępowania wystąpiono do Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowego Instytutu Badawczego o udostępnienie danych tj. wskazanie prędkości oraz kierunku wiatru w okresie 18-25 października 2021 r. dla Miasta [....]. Na podstawie uzyskanych danych ustalono, że maksymalna prędkość wiatru oraz jego kierunek mogły mieć wpływ na obumarłe konary w koronie drzew, ale były to zbyt małe wartości aby spowodować przewrócenie drzew o tak dużych rozmiarach. Ponadto, w okresie, w którym drzewa uległy przewróceniu do Prezydenta Miasta [...] nie wpłynęły żadne inne zgłoszenia dotyczące złamania lub wywrócenia się dużych oraz zdrowych drzew w obrębie miasta [...]. Decyzją z 22 lutego 2022 r. Prezydent Miasta [...] wymierzył Skarżącym administracyjną karę pieniężną za usuniecie 2 lip drobnolistnych na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], jednak Kolegium uchyliło to rozstrzygnięcie w całości, decyzją z 20 lipca 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia materiału dowodowego m. in. przez zasięgnięcie dowodu z opinii biegłego dendrologa. W toku postępowania uzyskano informację od Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...], z której wynika że w okresie od 18 do 25 października 2021 r. nie odnotowano jakiegokolwiek zdarzenia w [...] przy ul. [...] w okolicy działki nr [...]. Uzyskano również pismo z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowego Instytutu Badawczego w Krakowie przedstawiające wyniki pomiarów wykonane od 18 do 25 października 2021 r. dla najbliższej stacji pomiarowej [...], obejmujące dane w zakresie: prędkości wiatru, prędkości średniej wiatru oraz kierunku wiatru, jak też zestawienie dobowej maksymalnej prędkości wiatru dla m. [....] (ul. [...]). Na tej podstawie Organ wyciągnął wniosek, że zbyt mała była prędkości wiatru, aby mogła spowodować wywrócenie drzew. Z kolei, w dniu 19 grudnia 2022 r. do Prezydenta wpłynęła ekspertyza dendrologiczna, w podsumowaniu której wyraźnie zaznaczono, że nie ma podstaw do twierdzenia, że to wiatr wywrócił drzewa. W toku postępowania przesłuchano także świadków, którzy zgodnie stwierdzili, że zdarzenie, którego sprawa dotyczy miało miejsce około 21 października 2021 r. i podczas przewrócenia drzew nie było burzy oraz nie było dużego wiatru. Ponadto, świadkowie widzieli ciężki sprzęt (koparka i spychacz na gąsienicach), który pracował w pobliżu drzew i rozburzał dom. Uzyskano też od podmiotu: [...] Sp. z o. o. fakturę świadczącą o wykonaniu prac związanych z uporządkowaniem terenu działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], wystawioną w dniu 22 października 2022 r. Zdaniem Prezydenta, wskazany wyżej materiał dowodowy wskazuje na to, że do przewrócenia drzew nie doszło w wyniku działania sił natury. Organ zauważył też, że w miejscu gdzie rosły 2 lipy Skarżący planują wykonać inwestycję pod nazwą: "Budynek wielorodzinny z lokalem handlowym i myjnią bezdotykową oraz niezbędne urządzenia techniczne na działce nr [...], [...], obr. [...] oraz części działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] położonych przy ul. [...]". Prace budowlane tj. wyrównanie terenu działki, na której rosły drzewa oraz rozbiórka domu będącego w bliskiej odległości od przedmiotowych drzew wskazują, że rozpoczęto na działkach przygotowania do realizacji inwestycji. Natomiast odmowa udzielenia zezwolenia uniemożliwiła przeprowadzenie inwestycji w zakresie planowanym przez inwestora, gdyż według załączonej do wniosku dokumentacji, przedmiotowe 2 lipy kolidowały z garażem podziemnym i budynkiem mieszkalnym. Mając to na uwadze Prezydent Miasta [...], decyzją z 14 lipca 2023 r., nałożył na Skarżących karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za usunięcie drzew. Od decyzji powyższej Skarżący złożyli odwołanie, zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania i prawa materialnego. Wskazali na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego i dokonanie ustaleń niezgodnych z treścią dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazaną na wstępie decyzją z 16 października 2023 r., SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Organ odwoławczy przedstawił regulacje ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którymi, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą jej właściciela oraz właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń (art. 83 ust. 1). Za usunięcie drzew lub krzewów posiadacz nieruchomości ponosi opłaty, które nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, (art. 84 ust. 1, ust. 2). Opłatę za usunięcie drzew ustala się na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa (art. 85 ust. 1). Kolegium wskazało, że ze wskazanym wyżej obowiązkiem uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów przez posiadacza nieruchomości zostały skorelowane normy sankcjonujące jego niewykonanie. W myśl art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz bez zgody posiadacza nieruchomości. Kara ta jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 2 u.o.p.). Ustala się ją w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1 (art. 89 ust. 1 u.o.p.). Następnie, SKO wskazało, że odpowiedzialność administracyjna za usunięcie drzew bez zezwolenia nie jest oparta na zasadzie winy, lecz ma charakter obiektywny. Oznacza to, że wystarczające jest samo wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew, spowodowanego działaniem posiadacza danej nieruchomości. Dla odpowiedzialności nie ma natomiast znaczenia, czy posiadacz nieruchomości dokonał wycięcia osobiście, czy też skorzystał w tym zakresie z usług innego podmiotu, zlecając mu dokonanie tej czynności. Nieistotna z punktu widzenia tej postaci odpowiedzialności jest także świadomość konieczności uzyskania stosownego zezwolenia lub zgody, albo jej brak. Bez znaczenia pozostają także pobudki i motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo lub zlecająca dokonanie wycinki. Uwzględniając powyższe Organ odwoławczy uznał za prawidłowe uzasadnienie decyzji Organu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie zasadnym jest nałożenie kary na Skarżących. Do przewrócenia drzew nie doszło bowiem w wyniku działania siły natury, lecz było ono działaniem ludzkim. Kolegium nie dało wiary twierdzeniom Skarżących, bowiem nie uprawdopodobnili Oni, że prowadzone prace tj. wyburzenie domu, wyrównanie terenu działki, wywrócenie drzew były działaniem osoby trzeciej, która dopuściła się wykroczenia bądź przestępstwa, a także są one sprzeczne z zeznaniami świadków. SKO zauważyło, że dla przypisania odpowiedzialności współwłaścicielom działki nie ma znaczenia fakt nie ustalenia faktycznych sprawców wycinki (czy też logo firmy na sprzęcie), bowiem brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że owi sprawcy nie działali w związku z prowadzonymi pracami porządkowymi na terenie przedmiotowej działki. Natomiast w żadnym momencie postępowania administracyjnego Skarżący nie wykazali, że utracili kontrolę nad swoją nieruchomością, że zostali pozbawieni władztwa nad nią, a tym samym że osoba trzecia samowolnie wdarła się na ich działkę i prowadziła prace porządkowe w wyniku których doszło do wycinki drzew. Skarżący nie wykazali, że zgłosili powyższy fakt organom ścigania. Okoliczność nie usunięcia drzew osobiście przez współwłaścicieli działki czy też brak zlecenia wycinki osobom trzecim w niniejszym stanie faktycznym nie może wyłączyć odpowiedzialności współwłaścicieli działki, w sytuacji gdy były prowadzone prace porządkowe na Ich nieruchomości i właśnie wskutek prowadzenia tych prac doszło do wywrócenia dwóch sztuk drzew z gatunku lipa drobnolistna. P. K. i N. P. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Kolegium, ponawiając zarzuty odwołania od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zarzucili więc zaniechanie szczegółowego wyjaśnienia i konkretnego ustalenia okoliczności w jakich doszło do usunięcia drzew, w szczególności jakie były przyczyny ich przewrócenia i jaki podmiot ponosi za to odpowiedzialność, czy był posiadaczem nieruchomości i na kogo należy w związku z działaniami tego podmiotu nałożyć administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew, jeżeli doszło do ich usunięcia bez wymaganego zezwolenia i na jakiej podstawie, w sytuacji, gdy Skarżący (jako właściciele nieruchomości) nie wyrazili zgody na ich usunięcie i nie zlecali ich usunięcia podmiotom trzecim. Zarzucili też zaniechanie prawidłowego ustalenia wysokości nałożonej na Nich kary pieniężnej, brak wyjaśnienia sposobu i podstaw jej obliczenia, w szczególności brak odniesienia się do obowiązujących w dacie jej ustalania oraz w dacie zdarzenia wysokości opłat, a ponadto zaniechanie określenia zasad odpowiedzialności za uregulowanie nałożonej kary przez współwłaścicieli nieruchomości. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta i umorzenie postępowania administracyjnego, jak także o zasądzenie na Ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola rozstrzygnięć organów administracji publicznej dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, w to wobec brzmienia art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Rolą sądu jest więc ocena zachowania przez organy reguł proceduralnych oraz unormowań prawa materialnego. Jeśli w jej wyniku ujawnione zostaną poważne uchybienia, o których mowa w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", to obowiązkiem sądu jest usunięcie kontrolowanego rozstrzygnięcia w postaci czy to decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego, a to poprzez stwierdzenie nieważności czy też uchylenie go w całości lub w części. Jeśli natomiast wydane postanowienie czy decyzja nie jest dotknięte naruszeniami wskazanymi w powołanym przepisie, wówczas skarga podlega oddaleniu w oparciu na art. 151 P.p.s.a. Dodać należy, że rozpoznając sprawę sąd działa w jej granicach i nie jest związany podniesionymi w niej zarzutami, zgłoszonymi wnioskami, jak też powołaną podstawą prawną, o czym mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a. Mając na uwadze tę ostatnią regulację, rozstrzygając w związku ze złożoną skargą, Sąd uwzględnił kwestie, które nie zostały w niej podniesione, a które musiały doprowadzić do uchylenia decyzji Organu II instancji. Skarżoną decyzją z 16 października 2023 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 14 lipca 2023 r. nakładającą na Skarżących administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew tj. dwóch lip drobnolistnych rosnących na działce nr [...] w obrębie nr [....], położonej przy ul. [...] w [...]. Pierwszą czynnością, którą organ odwoławczy ma obowiązek podjąć po wpłynięciu do niego środka zaskarżenia jest zbadanie, czy jest on dopuszczalny (pod względem tak podmiotowym, jak i przedmiotowym), czy spełnia wymogi formalne oraz czy został wniesiony w terminie. Dopiero wówczas, kiedy wszystkie te warunki są spełnione, organ ma możliwość weryfikacji zaskarżonej decyzji i ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji. Jeśli natomiast choćby jeden z wymienionych warunków nie zachodzi w sprawie, to organ wyższego stopnia nie może przystąpić do merytorycznego orzekania, a jest zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia przewidzianego w stosownym przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego tj. pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.), stwierdzenia złożenia odwołania po terminie bądź stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (art. 134). Jak stanowi art. 63 § 1 K.p.a., odwołanie to jeden z rodzajów podania składanego do organu, które w świetle § 3 tego przepisu winno być podpisane przez podmiot go składający. Podpis pozwala bowiem na identyfikację tego podmiotu, by następnie móc ocenić jego legitymację procesową i rozstrzygnąć o jego prawach bądź obowiązkach. Pomimo więc, że odwołanie nie musi spełniać jakichś szczególnych wymogów co do jego treści, o czym przesądza art. 128 K.p.a., wskazując, że nie wymaga ono szczegółowego uzasadnienia, a winno z niego wynikać, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, to dopiero wniesienie odwołania spełniającego określone warunki formalne otwiera właściwemu organowi drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Prowadzenie zaś postępowania mimo występowania określonych braków formalnych oznacza wadliwość tego postępowania. Procedurę badania tego rodzaju wymogów normuje art. 64 § 2 K.p.a., według którego, jeśli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa innych niż brak adresu wnoszącego go, należy wezwać wnoszącego do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten, jako zawarty w dziale II zatytułowanym: "Postępowanie" wiąże również organ odwoławczy. Skutkiem powyższego jest to, że w sytuacji braku podpisu pod odwołaniem, organ wyższej instancji powinien wezwać wnoszącego taki środek zaskarżenia do jego podpisania i pouczyć go o konsekwencjach nieusunięcia przedmiotowego braku. W przekazanych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się egzemplarz pisma procesowego opatrzonego tytułem: "Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 14 lipca 2023 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew", w którego wstępnej części wskazani są jako jego autorzy P. K. oraz N. P. Pod treścią odwołania brak jest jednak podpisów wymienionych osób. Ponadto, jest też pismo Prezydenta Miasta [...], datowane na 8 sierpnia 2023 r., przekazujące złożony środek zaskarżenia SKO w Rzeszowie, w którym Organ I instancji wyraźnie zaznaczył, że nie zawiera ono podpisów osób, od których pochodzi. Pomimo zaistnienia powyższego braku formalnego odwołania, zauważonego i wyeksponowanego przez Prezydenta we wskazanym piśmie z 8 sierpnia 2023 r., SKO w Rzeszowie nie wykonało obowiązku wynikającego z art. 64 § 2 K.p.a. i nie wezwało Skarżących do jego usunięcia. W konsekwencji, bez sprawdzenia kwestii formalnych, SKO przystąpiło do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w sytuacji, kiedy postępowanie odwoławcze nie zostało skutecznie wszczęte. Organ II instancji działał więc z urzędu pomimo tego, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że może zostać zainicjowane tylko przez stronę, która wystąpi ze środkiem zaskarżenia w postaci odwołania (art. 127 § 1 K.p.a.). Odwołanie, które nie jest podpisane nie może zaś wywołać zamierzonych skutków prawnych, a więc "przenieść" sprawy do rozstrzygnięcia w drugiej instancji. Tym samym, działanie SKO w Rzeszowie miało miejsce bez podstawy prawnej. Z tej przyczyny, Sąd uchylił skarżoną decyzję SKO w Rzeszowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. Ze względu na rodzaj stwierdzonego uchybienia Sąd nie mógł się ustosunkować do podniesionych w skardze zarzutów. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium wyeliminuje przedmiotowe uchybienie poprzez wezwanie Skarżących do usunięcia braku złożonego przez Nich odwołania tj. do jego podpisania. Jeśli brak zostanie naprawiony, możliwe będzie rozstrzygnięcie sprawy co do meritum, natomiast w przeciwnym wypadku SKO pozostawi bez rozpoznania wniesiony środek odwoławczy. Z kolei, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. i dotyczy ono zasądzenia na rzecz Skarżących kwoty odpowiadającej wielkości wpisu od skargi w wysokości 1343 zł.