II SA/Rz 205/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej - uchyla zaskarżoną decyzję- II SA/Rz 205/05 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania A. C. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 5a § 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994 r., Nr 1, poz. 2, ze zm.), § 11 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że A. C. wnioskiem z 29.05.2004r. wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Wyjaśniając motywy takiego rozstrzygnięcia podał, że decyzje administracyjne w sprawie przyznania płatności za 2004 r. wydaje kierownik biura powiatowego po zatwierdzeniu przez Komisję Europejską Planu zawierającego wykaz ONW określonych w załączniku nr 2 do cyt. wyżej rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. W załączniku tym, stanowiącym projekt Planu w wykazie ONW znajdowała się gmina [...], nr statystyczny [...], obręb geodezyjny Ł.-W. w województwie [...]. Rozporządzeniem z dnia 29 czerwca 2004 r. (Dz. U. Nr 158 , poz.1652) Rada Ministrów zmieniła projekt Planu i w załączniku nr 2 obejmującym wykaz obszarów ONW obręb Ł. w woj. [...] nie został zamieszczony. Komisja Europejska zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.) zatwierdziła Plan w sprawie przyznania płatności ONW. Zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w przypadku gdy Komisja Europejska, zatwierdzając Plan, nie zatwierdzi danego obszaru ONW ujętego w wykazie, określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia, postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności ONW, wszczęte na podstawie wniosku dotyczącego tego obszaru, podlega umorzeniu. Jednocześnie organ nadmienił, że w sprawie przyznania płatności bezpośrednich wydana zostanie odrębna decyzja. W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. domagał się wyjaśnienia, dlaczego miejscowość W. została pozbawiona płatności z tytułu ONW, choć położona jest powyżej miejscowości Ł., U., F., W., K., którym przyznano takie wsparcie. Po rozpatrzeniu tego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśnił, że szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na działalność rolniczą prowadzona na obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania (ONW) oraz wdrażanie tego działania regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r., wydane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.) Zgodnie z § 4 ust. 2 i pkt 5 powołanego rozporządzenia płatność wyrównawcza do obszaru ONW jest udzielana producentowi rolnemu do położonych na obszarach ONW działek rolnych, a wykaz tych obszarów stanowi załącznik do rozporządzenia. Załącznik ten jest zgodny z wykazem obszarów ONW w Planie rozwoju obszarów wiejskich dla Polski na lata 2004-2006. W dniu składania wniosku przez odwołującego obręb geodezyjny Ł.-W. gmina wiejska [...] ujęte były w załączniku nr 2 do rozporządzenia jako obszar ONW w strefie II nizinnej. Aby jednak uzyskać płatność ONW obszar wskazany przez wnioskodawcę musi znajdować się w zatwierdzonym przez Komisję Europejską Planie rozwoju obszarów wiejskich. W zatwierdzonym w dniu 6.09.2004 r. przez Komisję Europejską Planie nie figuruje obręb geodezyjny W. Taki stan rzeczy skutkował umorzeniem postępowania stosownie do regulacji § 11 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt planu rozwoju obszarów wiejskich opracowuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po zasięgnięciu opinii Sejmików Wojewódzkich i Izb Rolniczych a także związków zawodowych rolników i społeczno-zawodowych organizacji rolników o ogólnokrajowym zasięgu działania oraz Krajowej Izby Gospodarczej. Projekt planu zatwierdza Rada Ministrów. Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie A. C., kwestionując niezaliczenie obrębu geodezyjnego W. do obszarów ONW. Zaznaczył, że warunki gospodarowania panujące w obrębie W. potwierdzają kryteria, jakie powinny spełniać obręby zaliczone jako ONW, ponadto obręby sąsiednie zostały zaliczone jako ONW. W ocenie skarżącego W. nie zostały zaliczone w rozporządzeniu jako obszary ONW ze względu na błędy popełnione przy określaniu i kwalifikacji obrębów geodezyjnych. Obręb Ł.-W. nie istnieje i nie powinien był znaleźć się w rozporządzeniu. Natomiast w czasie składania wniosku o przyznanie płatności obręb geodezyjny W. nie figurował w rozporządzeniu i organ już na tym etapie postępowania winien był wykazać istniejącą rozbieżność. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi. Decyzją tą umorzone zostało postępowanie w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Płatności te stanowią jedną z form wspierania rolnictwa i obszarów wiejskich, objętych po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, Wspólną Polityką Rolną (WPR). Instrumenty WPR są finansowane ze środków Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, o czym stanowi cyt. wcześniej ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, natomiast zasady uruchamiania tych środków określa ustawa z dnia 30 lipca 2003 r. o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 166, poz. 1611, ze zm.). Środki te mogą być wydatkowane wyłącznie przez jednostki organizacyjne, które minister właściwy do spraw finansów publicznych ustanowił w drodze rozporządzenia jako agencje płatnicze i udzielił im akredytacji (art. 2 ust. 1 i 3 ust. 1 cyt. ustawy). W zakresie wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania akredytację taką uzyskała warunkowo Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na mocy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie ustanowienia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa agencją płatniczą, której udziela się warunkowej akredytacji (Dz. U. Nr 101, poz. 1030, ze zm.). Realizuje ona pomoc finansową dla rolników gospodarujących na terenach zaliczonych do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657, ze zm.). Pomoc taką, zwaną w przepisach cyt. rozporządzenia "płatnością ONW", przyznaje, po złożeniu wniosku przez producenta rolnego, właściwy terytorialnie kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w drodze decyzji administracyjnej (§ 6 ust. 1 i 2). Termin wydania decyzji określa § 6 ust. 5 rozporządzenia – do dnia 30 kwietnia roku następującego po roku, w którym złożono wniosek. W zakresie przyznania płatności ONW za 2004 rok obowiązuje regulacja szczególna zawarta w § 11 cyt. rozporządzenia. Po myśli tego przepisu decyzję wydaje się po zatwierdzeniu przez Komisję Europejską Planu zawierającego wykaz obszarów ONW określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W przypadku, gdy Komisja Europejska, zatwierdzając Plan, nie zatwierdzi danego obszaru ONW ujętego w wykazie, określonego w załączniku nr 2, postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności ONW w zakresie wniosku dotyczącego tego obszaru, podlega umorzeniu (§ 11 ust. 2). Dla umorzenia postępowania konieczne jest zatem zaistnienie dwóch przesłanek: – pozytywnej – umieszczenia danego obszaru w wykazie ONW oraz – negatywnej – niezatwierdzenia tego obszaru ujętego w wykazie ONW przy zatwierdzaniu Planu. W załączniku nr 2 do omawianego rozporządzenia wśród obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania wyróżniono obszary nizinne, obszary ze specyficznymi utrudnieniami i obszary górskie. Działki rolne, będące przedmiotem wniosku skarżącego położone są w obrębie geodezyjnym W., co wykazał on w złożonym wniosku i potwierdził w czasie rozprawy przed Sądem. Obręb o takiej nazwie na dzień złożenia wniosku (29.05.2004 r.) nie figurował w załączniku nr 2 do rozporządzenia z 14.04.2004 r. W części B tegoż załącznika "Obręby geodezyjne zaliczone do poszczególnych stref w ramach obszarów ONW" – wśród obszarów o specyficznych utrudnieniach, a nie w strefie II nizinnej, jak twierdzi się w zaskarżonej decyzji, zamieszczony został natomiast obręb geodezyjny "Ł.-W." położony w gminie wiejskiej [...]. Rozporządzenie z 14.04.2004 r. było kilkakrotnie nowelizowane, zmianie ulegała również część B załącznika nr 2. Na skutek jego zmiany wprowadzonej rozporządzeniem z dnia 29 czerwca 2004 r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1652), które weszło w życie 12.07.2004 r., do obszarów ONW o specyficznych utrudnieniach zaliczony został obręb geodezyjny "Ł.", położony w gminie wiejskiej [...]. Kolejna zmiana części B załącznika nr 2 dokonana została rozporządzeniem zmieniającym z dnia 8 marca 2005 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 423), już po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Wówczas to zamieszczono wśród obszarów ONW o specyficznych utrudnieniach w gminie wiejskiej [...] zarówno obręb geodezyjny "Ł.", jak i obręb geodezyjny "W.". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że w zatwierdzonym przez Komisję Europejską w dniu 6 marca 2004 r. Planie nie figuruje obręb geodezyjny W., nie powołując przy tym aktu, w którym zatwierdzono Plan, jak również nie wskazując, której z wersji załącznika B zatwierdzenie to dotyczy. Nie wyjaśniono wobec tego, czy zatwierdzeniu podlegał wykaz obszarów zawierający obręb geodezyjny "Ł.-W.", figurujący w rozporządzeniu w brzmieniu pierwotnym z 14.04.2004 r., czy też po uwzględnieniu zmian dokonanych rozporządzeniem z 29.06.2004 r. - zawierający obręb geodezyjny "Ł." i nie zawierający obrębu "W.". Kwestia ta ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie – jeśli bowiem zatwierdzeniu podlegał pierwszy z wymienionych wykazów, wyjaśnienia wymagała kwestia przynależności obszaru, na którym położone są działki objęte wnioskiem skarżącego. W pierwszym rzędzie, korzystając z zasobów ewidencji gruntów i budynków, należało zweryfikować podane we wniosku informacje, że działki rolne istotnie leżą w obrębie geodezyjnym "W.", a także fakt występowania na terenie gminy [...] obrębu "Ł.-W.". Skarżący zarzuca bowiem, że obręb geodezyjny o takiej nazwie nie istnieje i został zamieszczony w załączniku nr 2 do rozporządzenia omyłkowo. W razie potwierdzenia takiego właśnie stanu rzeczy organ winien rozstrzygnąć czy wykazany w pierwotnej wersji załącznika obręb "Ł.-W." obejmuje istniejący w rzeczywistości obręb "W." czy też nie. Natomiast w przypadku ustalenia, że zatwierdzeniu przez Komisję Europejską podlegał Plan zawierający wykaz obszarów ONW określonych w znowelizowanym 29.06.2004 r. załączniku nr 2 rozporządzenia z 14.04.2004 r., wśród których nie było obrębu geodezyjnego "W." - brak jest podstaw do zastosowania § 11 ust. 2 rozporządzenia. Jak już bowiem wcześniej zostało wywiedzione, jedną z przesłanek zastosowania tego przepisu, a w konsekwencji umorzenia na jego podstawie postępowania, jest stwierdzenie, że obszar objęty wnioskiem figuruje w wykazie określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Podniesione wyżej kwestie nie były w postępowaniu przed organami administracji rozważane. Nie zostało też w sposób nie budzący wątpliwości wykazane, że spełnione zostały przesłanki z § 11 ust. 2 rozporządzenia z 14.04.2004 r., a w takiej sytuacji zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, bez kompleksowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a., które to naruszenia Sąd ocenił jako mające wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie dokonanie ustaleń w zakresie wskazanym wyżej przez Sąd. Przy wydaniu decyzji organ będzie miał na względzie zmiany stanu prawnego dokonane rozporządzeniem z dnia 8 marca 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 44, poz. 423), z uwzględnieniem przepisu przejściowego – § 2. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, umarzającej postępowanie, Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.).