II SA/Rz 205/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk/spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego -skargę oddala- II SA/Rz 205/11 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...[ grudnia 2010r. nr [.] działając na podstawie art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.e.a. po rozpatrzeniu wniosku W. L. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla wyegzekwowania obowiązku dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia na działce nr [...] od strony ul. Z. w Ł. wraz z murkiem betonowym. W zażaleniu W. L. podała, że art. 59 § 1 p.e.a. wymienia aż 10 przypadków umorzenia postępowania egzekucyjnego, a organ nie dokonał jakiejkolwiek analizy spełnienia przesłanek umorzenia. Postępowanie egzekucyjne toczy się od ponad 5 lat, a tytuł stał się prawomocny [....] lipca 1999r. Organ nie wyjaśnił, dlaczego nie uznał zarzutu przedawnienia egzekucji, dlatego trudno określić, w jakim terminie i na jakiej podstawie prawnej nastąpiło przedawnienie, czym naruszono art. 107 k.p.a. Wskazała, że w piśmie z dnia [..] listopada 2010r. wniosła o wyrażenie stanowiska w sprawie umorzenia postępowania. Zaznaczyła, że wcześniejszy wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego ( pismo z dnia [...] marca 2008r. o wykonaniu obowiązku; pismo z dnia [...] czerwca 2008r.) nie został załatwiony w formie postanowienia, czym pozbawiono możliwości wniesienia zażalenia. Za niezrozumiałe uznała fakt powtórnego wystawienia tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2008r. nr [...], skoro pierwszy został wystawiony w 1999r. Kontrola wykonania obowiązku w dniu [...] grudnia 2010r. przeprowadzona była pod jej nieobecność, a organ nie powiadomił o terminie kontroli. Murek wykonała poniżej poziomu ulicy, więc nigdy nie był i nie jest murkiem ogrodzenia, ani murkiem podmurówką, nie jest elementem ogrodzenia. Dwa słupki z chwilą odcięcia zawiasów nie są słupkami nośnymi i dlatego nie są elementami ogrodzenia i z tego względu postępowanie należało umorzyć. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) utrzymał w mocy wymienione na wstępie postanowienie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej powołał art. 59 § 1 i § 3 p.e.a. i art. 18 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze z.) zwana dalej w skrócie k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1998r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w R. nakazał W. L. - inwestorowi i współwłaścicielowi działki nr [...] przy ul. Z. w Ł. dokonać rozbiórki ogrodzenia wraz z murkiem betonowym. Decyzją z dnia [...] czerwca 1998r. nr [...] Wojewoda R. utrzymał w mocy nakaz rozbiórki ogrodzenia, a Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 lipca 1999r. sygn. akt SA/Rz 2413/98 odrzucił skargę W. L. Skarżąca nie wykonała w całości obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] kwietnia 1998r. nr [...] i po doręczeniu upomnienia wszczęto postępowanie egzekucyjne. PINB wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999r. wraz z klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej oraz postanowienie z dnia [...] grudnia 1999r. nr [...] o nałożeniu na W. L. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, utrzymane w mocy postanowieniem PWINB z dnia [...] lutego 2000r. nr [...]. PWINB podał, że podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego mogą być okoliczności zawarte w art. 59 § 1 p.e.a., przytoczone w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji. W przypadku wystąpienia, którejkolwiek z przesłanek możliwe jest umorzenie postępowania egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych okoliczności nie zaistniała. Skarżąca nie wykonała ciążącego na niej obowiązku rozebrania ogrodzenia w całości, gdyż pozostał murek betonowy i słupki stalowe, co potwierdziły oględziny przeprowadzone w dniu [...] marca 2010r. i [...] grudnia 2010r. Stan ten udokumentowano zdjęciami, włączonymi do akt sprawy. Zdjęcia pokazują, że na betonowym murku istnieją metalowe słupki, na których skarżąca umocowała drewnianą bramę w miejscu poprzedniej bramy metalowej. Wykonanie obowiązku ma polegać na rozbiórce całego ogrodzenia, czyli obejmować likwidację słupków ogrodzeniowych i murku betonowego. Fakt obcięcia zawiasów, a tym samym pozbawienia słupków ogrodzeniowych elementów do zawieszania bramy nie stanowi ich rozbiórki. W ustalonym stanie faktycznym odmowa umorzenia postępowania egzekucyjnego jest uzasadniona. Nie zachodzi też błąd, co do adresata obowiązku, a zastosowany środek egzekucyjny jest właściwy. W związku z niewykonaniem rozbiórki nie istnieje też podstawa do umorzenia grzywny w celu przymuszenia w trybie art. 125 p.e.a., stanowiąca inny przypadek umorzenia postępowania egzekucyjnego w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 10 p.e.a. W skardze do Sądu skarżąca W. L. nie wskazała kierunku weryfikacji zaskarżonego postanowienia. Podkreśliła, że organy błędnie odczytały treść jej pisma z dnia [...] listopada 2010r. jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, gdyż w istocie wniosła o wyrażenie stanowiska w sprawie umorzenia w formie postanowienia. O umorzenie postępowania egzekucyjnego, które dotyczyło dwóch słupków i muru wniosła pismem z dnia [...] czerwca 2008r. w związku z zawiadomieniem z dnia [...] marca 2008r. o wykonaniu rozbiórki ogrodzenia, w którym wyjaśniła sposób dokonania rozbiórki ogrodzenia. W zaskarżonym postanowieniu nie ma żadnej wzmianki o jej piśmie z dnia [...] czerwca 2008r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego i wniosek w nim zawarty nie został rozpoznany do wniesienia skargi. Organ nie wydał też postanowienia, o jakie zwróciła się w piśmie z dnia [...] listopada 2010r. Z dniem wniesienia zawiadomienia z dnia [...] marca 2008r. o wykonaniu rozbiórki ogrodzenia przestał istnieć obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] kwietnia 1998r. i nie istniały podstawy do wystawiania drugiego tytułu egzekucyjnego z dnia [...] lipca 2008r. doręczonego w dniu [...] listopada 2010r. Skarżąca kategorycznie stwierdziła wykonanie rozbiórki ogrodzenia, poprzez zdemontowanie bramy metalowej i obcięcie zawiasów ze słupków, na których była umieszczona. Wskazała na wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 maja ( uwaga Sądu: niekompletna data brak w dacie wyroku roku) sygn. akt VII SA/Wa 772/05, w którym podano definicję ogrodzenia, którego istota jest funkcjonalne połączenie wszystkich elementów (bramy słupków i murku). W celu uniknięcia zalewania piwnicy wykonała mur przy granicy z ulicą, gdyż organy nie podjęły żadnych działań, aby przeciwdziałać zalewaniu piwnic w czasie ulewnych deszczów. Pozostawiony mur i dwa słupki nie naruszają art. 29 Prawa budowlanego z 1994r. i powinny zostać wyłączone z nakazu rozbiórki. Zwróciła się o rozstrzygniecie, czy dwa słupki i mur należy rozebrać, czy umorzyć w tym zakresie postępowanie egzekucyjne. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewózki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (w tym przypadku postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] wydane na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 p.e.a. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i został prawidłowo ustalony przez organy orzekające w sprawie. Decyzją z dnia [...] czerwca 1998r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] kwietnia 1998r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki ogrodzenia wraz z murkiem betonowym zlokalizowanym na działce nr [...] od strony ul. Z. w Ł.. Postanowieniem z dnia 6 lipca 1999r. sygn. akt SA/Rz 2413/98 Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Rzeszowie odrzucił skargę W. L., gdyż została wniesiona z uchybieniem terminu. Decyzją z dnia [...] lipca 2000r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2000r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie nakazania W. L. dokonania rozbiórki ogrodzenia wraz z murkiem betonowym, zlokalizowanym na działce nr [...] od ul. Z. w Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 772/05 oddalił skargę W. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce ogrodzenia. Z wyżej opisanych faktów prawotwórczych wynika, zakres podmiotowy, czyli adresat zobowiązany do wykonania obowiązku oraz przedmiot obowiązku podlegający wykonaniu. Należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie dotyczy postęwpoania egzekucyjnego, co wyznacza granice przedmiotowe sprawy i granice w zakresie stosowania możliwości orzekania wyznaczone treścią art. 134 p.p.s.a. W postępowaniu tym Sąd bada wyłącznie legalność zaskarżonego postanowienia, a poza kontrolą Sądu pozostaje kwestia legalności decyzji o nakazie rozbiórki, co wprost wynika z art. 29 p.e.a. Oznacza to, że organy egzekucyjne nie mogą oceniać poprawności merytorycznej ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki, bowiem ich obowiązkiem jest podejmowanie działań prawem dopuszczonych do wykonania decyzji. Z tych przyczyn bez znaczenia dla określenia obowiązku pozostaje pismo Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] sierpnia 1998r. nr [...] z treści, którego wynika, że organ przychylając się do prośby skarżącej o pozostawienie murku jako zabezpieczenia przed zalewaniem informuje, że decyzja zostanie uznana za wykonaną, jeżeli zostaną usunięte wszystkie elementy ogrodzenia. Taka informacja nie doprowadziła w żaden sposób do zmiany obowiązku określonego w ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] kwietnia 1998r. nr [...]. Postępowanie zakończone zaskarżonym postępowaniem o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] czerwca 2008r. W piśmie tym skarżąca podała, że w dniu [...] marca 2008r. poinformowała organ o wykonaniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] kwietnia 1998r. nakazującą rozbiórkę ogrodzenia działki nr [...] położonej przy ul. Z. w Ł. Podała, że w jej ocenie obowiązek wykonała. Z chwilą odcięcia zawiasów od słupków – nie są już słupkami nośnymi, dlatego nie stanowią elementu ogrodzenia, a mur wykonała w innym celu, co wyjaśniła w zawiadomieniu o wykonaniu obowiązku. Powyższe wskazuje, że wbrew twierdzeniom skarżącej o wykonaniu obowiązku o rozbiórce ogrodzenia obowiązek ten nie został wykonany zgodnie z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] kwietnia 1998r., do czego przyznaje się sama skarżąca. Stwierdza jednoznacznie, że murek nie został rozebrany, a w słupkach ogrodzeniowych usunięto zawiasy, przez co utraciły charakter elementów ogrodzenia, bo utraciły swoją funkcję. Tłumaczenie skarżącej o wykonaniu obowiązku, w istocie wysoce filozoficzne i powtarzane niezmiennie od 1998r. nie znajduje potwierdzenia w zebranym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym. Przepis art. 59 § 1 p.e.a. wymienia 10 przypadków obligatoryjnego umorzenia postęwpoania egzekucyjnego, co oznacza, że takie rozstrzygnięcie nie zależy od uznania organu, ale od stwierdzenia, ze przesłanki wymienione w tym przepisie obiektywnie zaistniały. W rozpoznawanej sprawie skarżąca twierdzi, że wykonała rozbiórkę ogrodzenia, do której była zobowiązana decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 1998r. Z akt administracyjnych wynika, że do dnia wydania zaskarżonego postanowienia obowiązek określony w tej decyzji nie został wykonany. Takie stwierdzenie wyklucza umorzenie postępowania na podstawie art. 59 p.e.a. Sąd uznał stanowisko organu za zasadne, bowiem wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Obowiązek rozbiórki ogrodzenia dotyczy również murka, na którym znajdują się słupki ogrodzenia i bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest kwestia wycięcia zawiasów, na których była zawieszona brama wjazdowa. Nakaz rozbiórki w pojęciu skarżącej ograniczył się do zdjęcia metalowych skrzydeł bramy. Bez znaczenia dla wykonania obowiązku jest doprowadzenie obiektu do stanu takiego, że według jej oceny nie musiałaby legitymować się pozwoleniem na budowę. Pokreślić należy, że celem postępowania egzekucyjnego jest wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji. Działania skarżącej zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] kwietnia 1998r. okazały się nieskuteczne. Skarżąca podniosłą również zarzut przedawnienia, ale Sąd w rozpoznawanej sprawie prowadzonej na gruncie Prawa budowlanego uznał go za nieuzasadniony. Nakaz rozbiórki został wydany na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (aktualnie ogłoszony w Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Prawo budowlane zawiera normy materialnego prawa administracyjnego, ale te nie przewidują przedawnienia wykonania nakazu rozbiórki obiektu. Nakaz rozbiórki nie jest obowiązkiem cywilnoprawnym i dlatego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego (patrz art. 26 ust. 2 p.e.a.). Odnosząc się do zarzutu wydania dwóch tytułów wykonawczych Sąd wyjaśnia, że dotyczą dwóch różnych obowiązków, Tytuł wykonawczy z 2008r. dotyczy grzywny w celu przymuszenia, a tytuł wykonawczy z [...] grudnia 1999r. dotyczy rozbiórki ogrodzenia wraz z murkiem betonowym zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. Z. w Ł. W postanowieniu z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w R. zakwestionował tytuł wykonawczy dotyczący grzywny w celu przymuszenia i z tej przyczyny umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych jako bezprzedmiotowe. Poprawny tytuł wykonawczy został wystawiony w dniu [...] lipca 2008r., przy czym z akt administracyjnych sprawy nie wynika żadne uzasadnienie dla opóźnień w działaniu organu, tym bardziej, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 772/05 oddalający skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2005r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] kwietnia 1998r. stał się prawomocny [...] sierpnia 2006r. Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną.