II SA/Rz 205/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Małgorzata Niedobylska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia organu - postanawia – I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej Z. W. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi Z. W. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] o odmowie wyłączenia Wójta Gminy [...] od rozpoznania sprawy dotyczącej uregulowania stosunków wodnych nieruchomości nr [...] w miejscowości T. Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał art. 25 § 1 pkt 1 w związku z art. 26 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Z akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 21 listopada 2011 r. Z. W. zwróciła się do SKO o wyłączenie Wójta Gminy [...] od udziału w postępowaniu dotyczącym uregulowania stosunków wodnych nieruchomości nr [...] (stanowiącej część drogi gminnej), położonej w miejscowości T. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że w niniejszej sprawie zachodzi konflikt interesów Wójta Gminy [...] jako zarządcy drogi i organu prowadzącego postępowanie. SKO po rozpatrzeniu wniosku postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., opisanym na wstępie odmówiło wyłączenia Wójta Gminy [...] od rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 25 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Powołując się na stanowisko zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 162/10 organ wyprowadził wniosek, że brak jest wyraźnej normy prawnej wyłączającej wójta od orzekania w sprawie, w której gmina jest stroną a obowiązku takiego nie można wyprowadzić z treści art. 24 § 1 i § 4 k.p.a. Reasumując podniesiono, że ustawodawca wyposażając gminy w mienie komunalne jednocześnie nie pozbawił jej drugiej funkcji, zawartej w przepisach prawa materialnego – tj. rozstrzygania spraw indywidualnych, nawet dotyczących własnego majątku. W skardze na to postanowienie Z. W. wniosła o jego zmianę i wyłączenie Wójta Gminy od rozpoznania przedmiotowej sprawy. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 24 § 1 i § 4 k.p.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a., poprzez przyjęcie, że Wójt Gminy [...] nie jest pracownikiem Gminy [...] i nie podlega wyłączeniu. Nadto, skarżąca zarzuciła Kolegium błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie dotyczy zarządu mieniem komunalnym, gdyż tak naprawdę dotyczy ono nałożenia obowiązku na gminę, która jest stroną postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] – jako pracownik tej gminy ma decydować o nałożeniu na nią obowiązków rodzących zobowiązania finansowe pokrywane przez gminę. Ponadto, zwróciła uwagę na stanowisko zawarte w uchwale NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003 r. nr 4, poz. 115, s.38 – zgodnie z którym wójt jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący ją na zewnątrz oraz jako pracownik gminy podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i § 4 k.p.a. w sytuacji, gdy jedną ze stron postępowania jest reprezentowana przez niego gmina. W jej ocenie w przypadku gdy wójt rozstrzyga sprawę administracyjną, w której gmina jest stroną postępowania, wydanie przez ten organ rozstrzygnięcia powoduje naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 w związku z art. 7 i 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Sprecyzowanie tego zakresu kontroli nastąpiło w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U poz. 270 z 2012 r tj., określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do treści tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: _@POCZ@__@KON@_1) decyzje administracyjne; _@_@KON@_2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; _@POCZ@__@KON@_3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; _@POCZ@__@KON@_4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; _@POCZ@__@KON@_4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; _@POCZ@__@KON@_5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; _@POCZ@__@KON@_6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; _@POCZ@__@KON@_7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; _@POCZ@__@KON@_8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zatem podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sąd administracyjny. W ocenie Sądu, postanowienie objęte skargą nie należy do żadnej z wymienionych wyżej form działania administracji publicznej objętych kontrolą sądu administracyjnego. W szczególności zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie. Należy stwierdzić, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje na wydane w toku postępowania postanowienie tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Tymczasem postanowienie w przedmiocie wyłączenia pracownika lub organu nie należy do kategorii postanowień enumeratywnie wyliczonych w k.p.a., na które przysługuje zażalenie. Należy nadmienić, że w kwestii dopuszczalności zaskarżenia postanowienia o wyłączeniu pracownika wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 7 marca 2005 r. ( sygn. akt P 8/03, OTK – A 2005, nr 3, poz. 20) stwierdzono, że instytucja wyłączenia pracownika na gruncie k.p.a. jest instytucją proceduralną, w ramach której stronie służy uprawnienie gwarantujące obiektywne rozpatrzenie sprawy. Ustawodawca poddał tę instytucje kontroli sądowej, jednak kontrola ta odbywa się dopiero w toku rozpoznania odwołania od orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji, a nie w postępowaniu wpadkowym, na podstawie zażalenia na postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej. Postanowienie w przedmiocie wyłączenia pracownika organu ma charakter incydentalny i stronie nie przysługuje prawo wniesienia na nie zażalenia i można je zaskarżyć dopiero w odwołaniu od decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 1990 r., sygn. akt SA/Po 1558/89, OSP 1992, nr 4 poz. 90). Powyższe rozważania i stanowiska znajdują odpowiednie zastosowanie także do kwestii wyłączenia organu. W drugiej kolejności należy wskazać, że zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, gdyż do takich zalicza się postanowienie o niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminu do wniesieniu odwołania, a także o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, Przedmiotowego postanowienia nie można uznać także za postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W doktrynie wskazuje się, że do tego rodzaju rozstrzygnięć zalicza się postanowienie organu współdziałającego z organem załatwiającym sprawę, wydane w oparciu o art. 106 k.p.a., czy postanowienia zatwierdzające ugodę, o którym mowa w art. 119 k.p.a ( tak. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s.20). W okolicznościach niniejszej sprawy bez znaczenia pozostaje fakt, że zaskarżone postanowienie wydało Kolegium. Wcześniejsze rozważania mają tu bowiem w pełni zastosowanie. Zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia będzie mogła zostać zbadana przez sąd administracyjny na etapie rozpatrzenia skargi na ostateczną decyzję kończącą postępowanie w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych nieruchomości nr [...] w miejscowości T. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził niedopuszczalność skargi i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skargę odrzucił.