II SA/Rz 205/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 30 listopada 2023 r. nr SKO.4170.40.2447.2023 w przedmiocie odmowy nakazania wykonania czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko – skargę oddala – Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") - po rozpatrzeniu odwołania K. K. (dalej: "Skarżący", "Wnioskodawca") od decyzji nr [...] Burmistrza [...] (dalej: "Organ I instancji", "Burmistrz") z [...] sierpnia 2023 r. w przedmiocie odmowy nakazania wykonania w określonym terminie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie Organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Do Urzędu Miejskiego w [...] wnoszone są przez K. K. liczne interwencje w sprawie uciążliwości powodowanej przez działalność Firmy [...], która swoimi działaniami polegającymi, w ocenie Wnioskodawcy na podniesieniu i utwardzeniu działki materiałem z kamieniołomu na działce o nr ew. [...] w [...], przyczynia się do negatywnego oddziaływania na działki o nr ew. [...] i [...] w [...] należącej do Wnioskodawcy, poprzez powstawanie dużej ilości pyłów w momencie działań manewrowych wykonywanych przez samochody ciężarowe na działce przedsiębiorcy. Decyzją z [...] sierpnia 2023 r. Burmistrz [...] odmówił nakazania właścicielom działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] wykonania w określonym terminie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wnioskodawca. Po rozpatrzeniu odwołania opisaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2023 r. nr [...], SKO w [...], działając na podstawie przepisu art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.) w zw. z art. 363 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 z późn. zm. – dalej: uPoś), uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie Organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 363 ust 1 uPoś, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do: 1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Zgodnie zaś z art. 375 uPoś postępowanie w sprawie wydania decyzji wszczyna się z urzędu. Organ wyjaśnił, że art. 375 uPoś stanowi lex specialis w stosunku do art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku tj. nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania na wniosek Strony, gdyż może być ono wszczęte wyłącznie z urzędu. Odnosząc się do ustaleń faktycznych Kolegium stwierdziło, że Organ I instancji podjął czynności zmierzające do dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy. W odniesieniu z kolei do zarzutów zawartych w odwołaniu, SKO podało, iż z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu tj. wobec wystąpienia bezprzedmiotowości postępowania, nie zasługiwały one na uwzględnienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję wniósł K. K., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 105 § 1 k.p.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego w całości, mimo niezaistnienia przesłanek umożliwiających umorzenie postępowania i wskazanych w ww. przepisie, a to mimo, że przedmiotowa sprawa od samego początku miała charakter sprawy administracyjnej, nie utraciła w toku postępowania charakteru sprawy administracyjnej, może być załatwiona w drodze decyzji, a co za tym idzie nie można uznać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu w całości; 2. art. 105 § 2 k.p.a poprzez jego niezastosowanie i umorzenie postępowania mimo braku stosownego wniosku; 3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości, mimo braku podstaw do wydania tęgiego rozstrzygnięcia. Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji SKO w Krośnie i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o jej zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 ww. ustawy. Dokonując kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podkreślić należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją do istoty (art. 104 § 2 k.p.a.), gdy zaś umorzenie postępowania stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że kluczową kwestią jest udzielenie odpowiedzi, czy organ miał dostateczną podstawę do wydania objętej skargą decyzji, którą to powołując się na przepis art. 105 § 1 k.p.a. - orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W niniejszej sprawie podstawą umorzenia postępowania było stwierdzenie przez Organ II instancji braku podstaw do jego prowadzenia. Organ stwierdził bowiem, że postępowanie w sprawie negatywnego odziaływania na środowisko może być prowadzone wyłącznie z urzędu – o czym stanowi art. 375 Prawa ochrony środowiska. W związku z tym, że w wyniku podjętych czynności nie stwierdzono podstaw do nałożenia obowiązków o jakich mowa w ustawie, nie było podstaw do wszczęcia postępowania, a tym bardziej do wydania decyzji o odmowie nakazania wykonania określonych czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia. O tym, czy w danym postępowaniu obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. To z przepisów szczegółowych, mających w konkretnej sprawie zastosowanie musi wynikać, że postępowanie administracyjne może być prowadzone na wniosek strony. Zatem przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie daje stronie samoistnie prawa do żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie, tak jak nie ma charakteru normy kompetencyjnej, upoważniającej organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania z urzędu w każdej sprawie, ponieważ takie prawo, czy też w przypadku organu upoważnienie (zobowiązanie), może wynikać jedynie z przepisów szczegółowych. Tylko w postępowaniu opartym na zasadzie skargowości podanie wniesione przez stronę wszczyna postępowanie w sprawie zakreślonej treścią wniosku. Natomiast w sytuacji, gdy norma prawa materialnego precyzuje, że organ wydaje w danej sprawie decyzję z urzędu, wówczas podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem, czy też podjęte w związku z tym podaniem czynności kontrolne, stanowią dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Złożony w takim przypadku wniosek strony, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania. Reasumując, w przypadku gdy norma prawa ustanawia zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania i organ nie ma obowiązku w takim przypadku wydawać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Właśnie taki szczególny charakter mają postanowienia art. 375 uPoś, określającego, że postępowanie w sprawie zastosowania instrumentów odpowiedzialności administracyjnej, wynikających z działu III w tytule VI komentowanej ustawy pt. "Odpowiedzialność administracyjna", może być wszczęte wyłącznie z urzędu, co stanowi wyraźne ograniczenie postanowień art. 61 § 1 k.p.a., stanowiącego, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Takie rozwiązanie nie oznacza oczywiście braku możliwości informowania Organu o określonych zdarzeniach. Jeśli postępowanie może zostać wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek strony), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia, lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. W takich sytuacjach Organ obowiązany będzie podjąć czynności kontrolne i dopiero w ich efekcie podjąć decyzje co do prowadzenia takiego postępowania. W świetle powyższego ocenić należy, czy podjęte przez Organ czynności prowadziły do słusznych wniosków o braku podstaw do prowadzenia postępowania i w efekcie umorzenia wszczętego postępowania. Punktem wyjścia dla tej oceny będzie wniosek Skarżącego stanowiący asumpt do tzw. czynności kontrolnych Organu. W piśmie z [...] stycznia 2020 r., skierowanym do Burmistrza [...] Skarżący wyraził swoje niezadowolenie, że Organ pomimo jego licznych interwencji zajął się wyłącznie sprawą zmiany stosunków wodnych wywołanych pracami na działkach [...] i [...] związanych z wykonaniem nasypów na tych działkach, podczas gdy w związku z tymi pracami na jego działkach dochodzi do pylenia i gromadzenia kurzu, o czym wielokrotnie informował. (Sprawy zmiany stosunków wodnych były przedmiotem postępowania przed tutejszym Sądem wyroki z 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1076/22 i II SA/Rz 1077/22 ). Podkreślił, że w pismach wyjaśniających treść żądania zwrócił się o podjęcie działań zmierzających do przywrócenia środowiska do stanu właściwego na zasadzie art. 363 ust. 1 pkt 2 uPoś. Wyjaśnił, że działania podejmowane przez właściciela działek sąsiednich m.in. działki nr [...] powodują powstawanie pyłu i kurzu oraz osiadanie pyłu i kurzu na jego działkach i stanowią działanie negatywnie oddziałujące na środowisko ( pismo z 16 września 2022 r.) Z kolei [...] września 2022 r. Skarżący wystąpił do Starosty [...] o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą [...] powtarzając w uzasadnieniu argumentację z poprzedniego pisma. W trakcie ustalania treści żądania, Burmistrz [...], w piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wyjaśnił, że znajdujący się na działkach nr [...] i [...], należących do J. L. nasyp wykonany został wyłącznie z wysiewki z piaskowca z domieszką okruchów skalnych, które nie są odpadem. Ustalone również zostało, że nasyp wykonał J. L., bez wiedzy pozostałych wspólników i nie miało to związku z prowadzaną przez niego w formie s.c. działalnością gospodarczą. Wyjaśnienia te pozwoliły Organom na ustalenie zakresu żądania oraz właściwości rzeczowej, która była w toku postępowania zarzewiem sporu i dwukrotnie była przedmiotem próby rozstrzygnięcia zainicjowanego sporu kompetencyjnego. W każdym przypadku Kolegium odmówiło rozstrzygnięcia sporu (postanowienie: z [...] sierpnia 2022 r., Nr [...] i z [...] grudnia 2022 r., Nr [...]), za każdym razem wskazując, że ustalenie właściwości wymaga dokładnego ustalenia zakresu żądania. Z wyjaśnień Skarżącego wynikało, że negatywne oddziaływanie na środowisko upatruje w unoszeniu się i osiadaniu pyły z nawiezionej wysiewki piaskowcowej, przez działającego jako osoba fizyczna J. L., wysiewki piaskowcowej. Zlecona przez Organ analiza wykonana przez akredytowane przedsiębiorstwo [...] (nr akredytacji [...]) wykazała, że nie zostały przekroczone dopuszczalne normy stężenia pyłu zawieszonego PM 10. Ze sporządzonej dokumentacji wynika, że zakres badania obejmował opad pyłu PM 10, mierzony ciągu tygodnia (8-13 lipca 2023 r.), w punkcie pomiarowym na posesji [...] ( punkt od strony zjazdu). Przy dopuszczalnym poziomie tego pyłu wynoszącym 50 µg/m³ stężenie pyłu wynosiło od 13,7 do 30,4 przy największym dopuszczalnym marginesie błędu ±2,3. W świetle powyższego stwierdzić należy, że prawidłowo Organ I, jak i II instancji stwierdziły brak podstaw do nałożenia obowiązków związanych z ochroną środowiska. Mając na uwadze poczynione na wstępie rozważania brak było podstaw do prowadzenia postępowania w tym zakresie, które jak wyjaśniono mogło zostać uruchomione wyłącznie z urzędu, a nieprawidłowo wszczęte na wniosek postępowanie należało umorzyć. W świetle powyższego, rozstrzygnięcie Organu II instancji, uchylające decyzję Organu I instancji odmawiającą nakazania wykonania określonych czynności i umarzające postępowanie Organu I instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. należało uznać za prawidłowe. Nie ma przy tym znaczenia, że Organ podjął w tym zakresie czynności kontrole, przeprowadził postępowanie dowodowe, które jak podkreśla Skarżący obciążyło go finansowo. Jak zostało na wstępie wyjaśnione, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, ewentualny wniosek może posłużyć jako interwencja w ramach której organ dokonuje czynności kontrolnych i ocenia czy istnieje podstawa do prowadzenia postępowania. W sytuacji potwierdzenia organ prowadzi postępowanie z urzędu, w przeciwnym razie nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W sytuacji jednak, gdy zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowanie, ma obowiązek umorzyć takie postępowanie, co prawidłowo odbyło się w sprawie. Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.