II SA/Rz 209/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. II SA/Rz 209/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi B.P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczeń rodzinnych. Jak wynika z treści tych decyzji oraz akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z dnia 11 października 2017 r. B.P. zwrócił się do Prezydenta M. K. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci P.P. i P.P. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent M. K. wskazaną decyzją z dnia [...] października 2017 r. – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 2, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 20 i art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej: u.ś.r.) – odmówił B.P. świadczeń rodzinnych w postaci zasiłków rodzinnych na dziecko P.P. i P.P. na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. oraz jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wnioskowanego na P.P. W uzasadnieniu jako powód odmowy wskazano na przekroczone kryterium dochodowe; dochód rodziny (4 osoby) w 2016 r. wyniósł 57 316,98 zł, co daje kwotę 1 194,11 zł w przeliczeniu na jedną osobę miesięcznie, przekraczając kwotę 674 zł stanowiącą granicę dochodu uprawniającą do wnioskowanych świadczeń. Podano także, że nie uwzględniono wniosku B.P. o odliczenie mu "dochodu utraconego" w związku z obniżeniem świadczenia emerytalnego, gdyż taka sytuacja nie została wymieniona w katalogu dochodów utraconych wskazanych w art. 3 pkt 23 u.ś.r. W odwołaniu B.P. zawnioskował o ponowne rozpatrzenie jego wniosku wskazując, że w związku ze zmianami w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i innych służb (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), jego dotychczasowa emerytura – którą pobierał do 30 września 2017 r. – została mu zabrana. Od 1 października 2017 r. otrzymuje świadczenie w wysokości 1 716,81 zł netto. Świadczenie to nie jest związane z jego wysługą lat, nie jest podstawą wymiaru jego naliczenia i wobec tego nie można nazwać go świadczeniem emerytalnym. W tej sytuacji świadczenie otrzymywane do dnia 30 września 2017 r. jest świadczeniem utraconym. Odwołujący wskazał, że obecnie dochód na członka jego rodziny wynosi ok. 400 zł miesięcznie, a rodzina żyje na skraju ubóstwa. SKO w K. oznaczoną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1, 2, 2a, 5, 6, 23 lit. d), art. 4, art. 5 ust. 1 i 4 u.ś.r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając brak podstaw do jej zmiany. Wyliczenie dochodu na osobę w rodzinie Kolegium uznało za poprawne. Podało, że rodzina wnioskodawcy składa się z 4 osób. Na dochód rodziny w 2016 r. (rok bazowy) złożyły się dochody B.P. z emerytury w wysokości 53 512,68 zł (przychód 62 359,30 zł pomniejszony o podatek 1951 zł i składkę zdrowotną 6 895,62 zł); dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni przeliczeniowej 1,2367 ha w wysokości 3 184,30 zł oraz dochód z tytułu zasiłku chorobowego w wysokości 620 zł. Łącznie dochód rodziny w 2016 r. wyniósł 57 316,98 zł. Dochód miesięczny rodziny stanowił kwotę 4 776,42 zł, co dawało 1 194,11 zł na osobę. Z tej przyczyny jako prawidłowe Kolegium oceniło stanowisko, że wobec przekroczenia kryterium dochodowego wynoszącego w przedmiotowej sprawie 674 zł, wnioskowane zasiłki rodzinne i dodatki do zasiłków rodzinnych nie przysługują. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, że art. 3 pkt 23 u.ś.r. zawiera zamknięty katalog sytuacji utraty dochodu, wśród nich wskazuje się na utratę dochodu spowodowaną utratą emerytury lub renty (lit. d), co należy rozumieć jako utratę emerytury w ogóle (całkowitą utratę prawa do jej pobierania). U odwołującego nie doszło do utraty emerytury a jedynie nastąpiło obniżenie jej wysokości. Nie zachodzi zatem okoliczność utraty dochodu z tego tytułu. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył B.P. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że organ I instancji nie podjął w ogóle decyzji w kwestii jednorazowego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wnioskowanego na P.P., co stanowi istotne uchybienie wydanej decyzji. Podtrzymał argumentację odwołania podkreślając, że pobierana do 30 września 2017 r. emerytura w związku ze zmianami w zapisach ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i innych służb została mu zabrana (była ona wyliczona przez Zakład Emerytalno – Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W.). Od 1 października 2017 r. pobiera świadczenie pieniężne w wysokości 1716,81 zł netto miesięcznie. Jest ono wyliczone przez Prezesa ZUS i nie jest związane z jego wysługą lat ani z podstawą naliczenia. Z tej przyczyny uważa, że otrzymywane do 30 września 2017 r. świadczenie jest dochodem utraconym. Wskazał, że obecnie żyje na granicy ubóstwa. Dokonana przez organy interpretacja powoduje, że mimo pomocy państwa w wychowaniu dzieci jego rodzina przez najbliższe dwa lata będzie egzystować w ubóstwie i nie otrzyma żadnej pomocy na wychowanie dzieci. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu pozostaje decyzja SKO w K., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. K. o odmowie przyznania skarżącemu na okres zasiłkowy od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. świadczeń rodzinnych w postaci zasiłków rodzinnych wraz z jednorazowym dodatkiem z tytułu rozpoczęcia przez dzieci roku szkolnego. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd uznał, że tak ona jak i decyzja organu I instancji wydana została z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania. Kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią pozostaje prawidłowość wyliczenia przez organy wysokości miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącego. Jest to niezbędne dla ustalenia, czy przekracza ona kryterium dochodowe warunkujące przyznanie prawa do wnioskowanych świadczeń. Katalog świadczeń rodzinnych zawarty jest w art. 2 u.ś.r., obejmując m.in. zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego (pkt 1); katalog tych wydatków obejmuje m.in. dochodzony przez skarżącego dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (art. 8 pkt 6 u.ś.r.). Konstrukcja art. 8 u.ś.r. oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samoistnymi, a prawo do nich uwarunkowane jest istnieniem prawa do świadczenia "głównego", tj. zasiłku rodzinnego. Świadczenia rodzinne stanowią formę pomocy Państwa skierowaną do rodzin o najniższych dochodach. Jedną z materialnoprawnych przesłanek warunkujących nabycie prawa do zasiłku rodzinnego, a w konsekwencji dodatków do tego zasiłku, jest wykazanie spełnienia przez osobę ubiegającą się o ich przyznanie kryterium dochodowego. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 u.ś.r., zasiłek rodzinny co do zasady przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 674 zł; wysokość tej kwoty na okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 października 2018 r. wynika z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. poz. 1428). Zgodnie z art. 3 u.ś.r., jeżeli w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny - oznacza to sumę dochodów członków rodziny (pkt 2), przy czym dochód członka rodziny - oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c (pkt 2a). Jak wynika z akt sprawy i co nie jest kwestionowane tak co do źródła dochodów jak i wysokości uzyskanych kwot, w roku 2016 stanowiącym podstawę do wyliczenia dochodu rodziny skarżącego na wnioskowany okres zasiłkowy, źródłem tych dochodów była emerytura skarżącego i dochód z gospodarstwa rolnego oraz zasiłek chorobowy jego żony, które wpisują się w definicję "dochodu" zawartą w art. 3 pkt 1 lit. a) i c) u.ś.r. Wyliczony na ich podstawie (z uwzględnieniem dopuszczalnych odliczeń) dochód rodziny w przeliczeniu na osobę dał kwotę 1 194,11 zł miesięcznie, a więc wyższą od wskazanej wyżej granicznej kwoty uprawniającej do zasiłku rodzinnego i dodatków (674 zł). W sprawie kluczowy pozostaje jednak fakt, że na mocy decyzji Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] czerwca 2017 r. doszło do ponownego ustalenia od 1 października 2017 r. wysokości emerytury skarżącego, która uległa zmniejszeniu z kwoty 5 750,55 zł do kwoty 2 069,02 zł, z czego do wypłaty (po potrąceniu składki na ubezpieczenie społeczne oraz zaliczki na podatek dochodowy) przypada kwota 1 716,81 zł. Ma to związek z przewidzianą na gruncie u.p.p.w.dz. (art. 5 ust. 4-4b) możliwością zaistnienia zmian w strukturze dochodów rodziny polegającą na utracie i/lub uzyskaniu dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zgodnie z art. 5 ust. 4 u.ś.r., w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego; utrata dochodu – stosownie do art. 3 pkt 23 lit. d) u.ś.r. - oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą emerytury. W ocenie orzekających w sprawie organów, sytuacja w której dochodzi do obniżenia świadczenia emerytalnego nie wpisuje się w przewidzianą w tych przepisach sytuację utraty dochodu i nie uprawnia do uwzględnienia wniosku strony o jego odliczenie o kwotę pomniejszenia emerytury. Utratę dochodu spowodowaną utratą emerytury należy bowiem wg organów rozumieć jako jej utratę w ogóle (utratę całkowitą prawa do jej pobierania); skoro u skarżącego nie doszło do jej utraty a jedynie do obniżenia wysokości, nie może być mowy o utracie dochodu z tego tytułu. Poglądu tego Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela, uznając dokonaną przez organy wykładnię przytoczonych przepisów normujących kwestię utraty dochodu w odniesieniu do sytuacji częściowego obniżenia skarżącemu pobieranego świadczenia emerytalnego za błędną i w efekcie skutkującą nieprawidłowym wyliczeniem tego dochodu (jego zawyżeniem). Podkreślić należy, że art. 3 pkt 23 u.ś.r. sam w sobie nie definiuje, czy przez "utratę" dochodu należy rozumieć wyłącznie utratę "całkowitą", czy też dopuszczalna jest sytuacja "częściowej" utraty (zmniejszenia) danego świadczenia. Zdaniem Sądu nie sposób zaakceptować stanowiska wywodzonego wyłącznie z wykładni językowej art. 3 pkt 23 lit. d) u.ś.r., że pojęcie utraty dochodu spowodowane utratą emerytury sprowadza się jedynie do sytuacji związanej z całkowitą utratą prawa do tego świadczenia. Przy definiowaniu pojęcia "utraty dochodu" nie można bowiem pominąć celu, jakiemu ma służyć zasiłek rodzinny, a którym jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1 u.ś.r.). Oznacza to, że obowiązkiem stosujących tę ustawę organów jest poszukiwanie takiej wykładni tych przepisów, która w jak najpełniejszy sposób wpisze się w realizację tego celu i w możliwie najbardziej adekwatny sposób – poprzez uwzględnienie zaistniałych zmian - będzie odzwierciedlała aktualny poziom dochodów osoby wnioskującej i członków jej rodziny. Wiąże się to z wymogiem zastosowania przy interpretacji tych przepisów wykładni systemowej i celowościowej, w kontekście których za utratę dochodu należy także traktować zmniejszenie wysokości uzyskiwanych dochodów (w przypadku skarżącego wynikającą z obniżenia wysokości pobieranej emerytury). Odmienne uznanie prowadziłoby do nieuzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów świadczeń rodzinnych, w tym zwłaszcza takich, których sytuacja dochodowa uległa pogorszeniu i którzy na datę składania wniosku kwalifikowaliby się do przyznania im pomocy. Niezależnie więc od braku spójności przyjętej przez organy kwalifikacji utraty dochodu z celem ustawy (art. 4 ust. 1), stawiałoby to w ogóle pod znakiem zapytania sens zamieszczenia w niej regulacji dotyczących utraty dochodu, jak również podważało jej zgodność z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości. Abstrahując od powyższej argumentacji, wynikające z niej stanowisko Sądu wpisuje się w aktualny sposób wykładni pojęcia "dochód utracony" przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych tak w odniesieniu do częściowej utraty dochodów z emerytury /renty jak i z tytułu wynagrodzenia za pracę, dotycząc nie tylko przepisów u.ś.r., ale także analogicznych regulacji odnoszących się do świadczenia wychowawczego (zamieszczonych w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.) oraz świadczenia z funduszu alimentacyjnego (zamieszczonych w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, Dz. U. z 2018 r., poz. 554 ze zm.); por. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r. I OSK 1376/17 i z dnia 14 listopada 2012 r. I OSK 759/12, WSA w Bydgoszczy z dnia 26 czerwca 2017 r. II SA/Bd 396/17, WSA w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2017 r. II SA/Ol 217/17, WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2017 r. II SA/Po 106/17. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pragnie podkreślić, że ma świadomość wyrażanego w orzecznictwie sądowym (zwłaszcza we wcześniejszym okresie) odmiennego poglądu w w/w kwestii, tj. przyjmującego dla skuteczności utraty dochodu z danego źródła wyłącznie całkowite jego pozbawienie (por. m.in. wyrok: NSA z dnia 4 listopada 2011 r. I OSK 1047/11, WSA w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2016 r. II SA/Rz 216/16, WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2011 r. I SA/Wa 17/11, WSA w Gliwicach z dnia 22 września 2009 r. IV SA/Gl 85/09). Poglądu tego jednak z omówionych wyżej przyczyn nie podziela. Podsumowując, dokonana przez organy orzekające w sprawie niewłaściwa wykładnia art. 3 pkt 23 lit. d) u.ś.r. skutkowała brakiem prawidłowego ustalenia dochodu skarżącego i jego rodziny, stanowiącego główny wyznacznik dla stwierdzenia, czy osoba wnioskująca spełnia warunkujące przyznanie świadczeń rodzinnych kryterium dochodowe. W tej sytuacji odmowę przyznania skarżącemu żądanych świadczeń rodzinnych z powodu przekroczenia kryterium dochodowego należy uznać za przedwczesną oraz wymagającą ponownej weryfikacji poprzez dokonanie stosownych wyliczeń uwzględniających wyrażone przez Sąd stanowisko, co dopiero pozwoli na właściwe ustosunkowanie się do jego wniosku i podjęcie właściwego rozstrzygnięcia. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy uwzględnią także, że wniosek skarżącego o przyznanie jednorazowego dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dotyczył obydwojga dzieci, tj. P. i P.P., natomiast w sentencji tej decyzji znalazło się dwukrotne stwierdzenie dot. odmowy jego przyznania względem P.P. Miało to najprawdopodobniej charakter oczywistej omyłki (która jednak nie została sprostowana), a której to wadliwości nie dostrzegło także orzekające w trybie odwoławczym SKO. Co prawda w przypadku uznania prawidłowości dokonanej przez organy interpretacji przepisów odnoszących się do kwestii utraty dochodu okoliczność ta nie miałaby praktycznego znaczenia, niemniej w obecnej sytuacji nie sposób jednak uznać, że w istocie nie został rozpatrzony wniosek o przyznanie tego dodatku na P.P., co dodatkowo stanowi o naruszeniu przez organy administracji przepisów postępowania. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdzając naruszenie art. 3 pkt 23 lit. d) w zw. z art. 5 ust. 4 u.ś.r. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję SKO wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W sytuacji uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy administracji ponownie rozpatrując sprawę - celem wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia - uwzględnią ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w motywach uzasadnienia.