II SA/Rz 210/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr 1622 i 1623, obr. [...]; II. w pozostałej części skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części oznaczonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się; IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej R. J. kwotę 200,- zł /dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R. J.-S. jest decyzja Wojewody P. z [...].12.2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej w skrócie: WSA) w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z 19.07.2006 r. II SA/Rz 947/05 rozpoznając skargę następców prawnych A. J. – R. J.-S. i Z. J. na decyzję Wojewody P. z [...].09.2005 r. nr [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Rz. z [...].05.2005 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr 19, 1622 i 1623 położone w Rz., w pozostałej części oddalił skargę. Częściowe uwzględnienie skargi Sąd uzasadnił naruszeniem przepisów proceduralnych w aspekcie braku przeprowadzenia dostatecznego postępowania wyjaśniającego. W szczególności Sąd uznał, że odmowa zwrotu nieruchomości w części dotyczących działek nr 19, 1622 i 1623 jest przedwczesna, skoro nie jest jasny ich status, a stwierdzono wyłącznie, iż przedmiotowe działki stanowią drogi wykorzystywane do różnych celów. Stan taki, zdaniem Sądu, nie dawał podstawy do automatycznego przyjęcia, że zwrot tych działek jest niezasadny, bo są one wykorzystywane dla potrzeb wojska i ich przeznaczenie odpowiada celowi wywłaszczenia. Zalecono, aby sprawdzić, jakie są to drogi i w czyim pozostają zarządzie. Sąd wskazał, że dopiero po dokonaniu tych ustaleń organy mogą rozstrzygnąć o zbędności lub jej braku, przy czym uwypuklił, że są one związane celem określonym w umowie przejmującej własność. W trakcie ponownie prowadzącego postępowania szef Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L. poinformował Prezydenta Miasta Rz., że działka nr 19 znajduje się w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej, wchodzi w skład kompleksu strzelnicy wojskowej. Co się tyczy działek nr 1622 i 1623 to tworzą one wraz z innymi działkami ulicę K. i są wykorzystywane przez użytkowników, w tym także i wojsko. R. J.-S. i Z. J. poinformowali, że są spadkobiercami po zmarłej A. J. oraz że przystępują do sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Obydwoje udzielili pełnomocnictwa w postępowaniu o zwrot nieruchomości M. S., mężowi R. J.-S. Prezydent Miasta Rz. wyznaczył oględziny, w reakcji na pismo o wyznaczeniu oględzin pełnomocnik stron – M. S. wniósł o ich odwołanie wobec braku wyznaczenia granic działek przez geodetę. Oględziny takie przeprowadzono w dn. 3.08.2007 r., M. S. odmówił podpisania protokołu, wywodząc, że działki objęte przedmiotem postępowania nie zostały przekazane w użytkowanie wojsku. Prezydent Miasta Rz. decyzją z [...].04.2008 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości objętych KW nr [...] i KW nr [...], stanowiących własność Skarbu Państwa, pozostających w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej, oznaczonych jako działki nr 19, 1622 i 1623. W podstawie prawnej powołano się na dyspozycję art. 4 pkt 9b¹, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 i art. 216 oraz art. 96 ust. 1b ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 261 z 2004 r., poz. 2603, zwana dalej Ugn) oraz art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowe postępowanie prowadzono w związku z wnioskiem A. J., która zwróciła się o zwrot sprzedanych w trybie art. 6 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10 z 1974 r., poz. 64) kilku działek gruntowych. Działki te zostały nabyte pod "plac ćwiczeń dla wojska" zgodnie z decyzją z [...].07.1977 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydaną przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Rz. Dalsza część uzasadnienia zawiera rekapitulację toczącego się postępowania oraz zapadłego wyroku II SA/Rz 947/05. Organ przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 Ugn. Wskazano, że celem nabycia działek była realizacja "placu ćwiczeń dla wojska" w oparciu o decyzję lokalizacyjną z 18.07.1977 r. W załączniku do tej decyzji zakreślono teren niezbędny dla placu ćwiczeń oraz odrębnie teren niezbędny "do wywłaszczenia, na drogę dojazdową do odciętych upraw rolnych". Zdaniem I instancji przeprowadzone oględziny, w tym i oględziny w dn. 3.08.2007 r. wykazać miały, że działki te nadal stanowią fragment istniejącego placu ćwiczeń. W ocenie organu nie zachodzą przesłanki do zwrotu przedmiotowych działek. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. S., jako pełnomocnik R. J.-S., domagając się jej uchylenia i orzeczenia o zwrocie działek, względnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odwołaniu wskazano, że obecnie wydana decyzja niewiele się różni od decyzji do tej pory wydawanych, a jest efektem "rozdzielania" działek z uwagi na brak dostatecznej wiedzy odnośnie ich władania oraz istnienia zarządu do nich. Podniesiono, że działki objęte rozstrzygnięciem nie zostały przekazane podmiotowi, który zarządzałby nimi jako placem ćwiczeń, nadal stanowią własność Skarbu Państwa. Powoływanie się przez organ I instancji na protokoły przekazywania działek jest błędne, skoro powoływane w uzasadnieniu protokoły mają dotyczyć działek w innych rejonach Rz. Odwołująca się wskazuje, że pełnomocnicy Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L. podczas rozprawy w sprawie II SA/Rz 947/05 oświadczyć mieli, że wojsko korzysta wyłącznie z działki nr 21. Co się tyczy zarządu działkami nr 19, 1633 i 1623 to brak jest tytułu prawnego dla tego podmiotu do sprawowania zarządu nimi, ani nie zostały wojsku formalnie przekazane. W konkluzji stwierdzono, że cel nabycia działek nie został od początku zrealizowany. Rozpoznając to odwołanie wskazaną na wstępie decyzją Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powołując się w podstawie prawnej na dyspozycję art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a Ugn. W uzasadnieniu tej decyzji zrekapitulowano w ślad za I instancją stan faktyczny oraz przytoczono treść art. 136 ust. 3 i art. 137 Ugn podkreślając, że dla postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie ma znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany. Podobnie jak Prezydent Miasta Rz. organ odwoławczy przypomniał cel nabycia działek, eksponując że nastąpiło to po wydaniu decyzji zatwierdzającej miejsce i warunki realizacji inwestycji. Zdaniem Wojewody oględziny wykazały, że działki znajdują się w kompleksie placu ćwiczeń dla wojska, który jest oddzielony od ogródków działkowych drogą wewnętrzną usytuowaną na działce nr 1540 i częściowo na działce nr 1548. Działki objęte decyzją nie stanowią dróg w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, "natomiast istniejące wpisy w księdze wieczystej nr [...] oraz w rejestrach ewidencyjnych dotyczących działek nr 1622 i 1623 są błędne". Przytoczono także fragment uzasadnienia decyzji I instancji odnośnie etapów przejmowania działek na potrzeby realizacji placu ćwiczeń dla wojska, podzielając stanowisko, iż cel nabycia działek został zrealizowany. Skargę na powyższą decyzję wniosła R. J.-S., działająca przez pełnomocnika – M. S. W skardze, nie wskazując kierunku weryfikacji decyzji Wojewody P., zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, nie dokonując ich egzemplifikacji, a także zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ten drugi zarzut sformułowano w ten sposób, że organy błędnie przyjęły, iż M. S. reprezentuje także Z. J., a nie informowały go o toczącym się postępowaniu, z tej przyczyny nie brał on w nim udziału. Co się tyczy pierwszego z zarzutów, to organ odwoławczy błędnie przyjął, że działki objęte rozstrzygnięciem znajdują się w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej – Rejonowym Zarządzie Infrastruktury w L. Organ odwoławczy zarzuca błędne wpisy w księdze wieczystej, ale nie podaje, z jakiego powodu tak twierdzi. Błędne ma także być oparcie się na dowodzie w postaci protokołu z oględzin działek. Eksponując fragmenty uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego II SA/Rz 947/05, skarżąca podnosi, że działki nie stanowią placu ćwiczeń dla wojska, zatem powinny podlegać zwrotowi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Co się tyczy zarzutu mającego dawać podstawę do wznowienia postępowania, to zauważono, że M. S. pełnomocnictwa do działania w sprawie zwrotu udzielił Z. J., a pełnomocnictwo to doręczył sam pełnomocnik w trakcie postępowania przed organem I instancji. Wojewoda wstrzymał wykonanie zaskarżonej skargą decyzji. W trakcie postępowania sądowego M. S., jako pełnomocnik skarżącej – R. J.-S., wycofał zarzut dotyczący podstawy wznowieniowej, a związany z brakiem udziału w sprawie Z. J., podtrzymując dalszą treść skargi i wnosząc o zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest uzasadniona, jeśli chodzi o działki nr 1622 i 1623. Podstawę materialnoprawną żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi art. 136 ust. 3 Ugn, wedle którego poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 216 Ugn zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10 z 1974 r., poz. 64). Niespornym zatem jest, że do zwrotu nieruchomości, o które ubiegają się spadkobiercy po A. J. zastosowanie mają właśnie reguły zawarte w Ugn. Ponieważ w sprawie tej orzekał już prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie II SA/Rz 947/05, to zgodnie z art. 153 Ppsa należy wziąć pod uwagę, że ocena prawna i wskazania zawarte w tym wyroku wiążą w sprawie, zarówno sąd jak i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Art. 170 Ppsa stanowi zaś, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. WSA w Rzeszowie powyższym wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji odmawiające zwrotu trzech działek: 19, 1622 i 1623 uznając, że są one przedwczesne. Sąd nakazał ustalić przeznaczenie tych działek, o ile stanowią drogi należało wskazać, jaki jest ich charakter i w czyim pozostają zarządzie, przy czym ogólne wskazanie, że działki te stanowią własność Skarbu Państwa "jest niewystarczające do odmowy zwrotu". Sąd uwypuklił, że organy przy orzekaniu w przedmiocie zwrotu działek "są związane celem określonym w umowie przejmującej własność". Niezależnie od zasady związania oceną prawną prawomocnego wyroku, który wiąże w sprawie, trzeba wyeksponować, że z mocy art. 136 ust. 1 Ugn nieruchomość nie może być użyta na inny cel, niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zakaz użycia nieruchomości nabytej na podstawie aktu wywłaszczenia, a więc także na podstawie umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, obowiązywał także przed wejściem w życie Ugn. W myśl art. 137 ust. 1 Ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Podkreślić przy tym należy, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 Ugn). Zasada daleko posuniętej ochrony praw byłego właściciela lub jego spadkobierców prezentowana jest w judykaturze (por. chociażby wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3.04.2008 r. K 6/05, Dz. U. nr 59 z 2008 r., poz. 389). W zakresie dotyczącym działki nr 19 skarga nie jest uzasadniona. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że działka ta objęta jest KW nr [...], gdzie jako właściciela wpisano "Skarb Państwa zarząd Ministerstwa Obrony Narodowej – Rejonowego Zarządu Infrastruktury L. ul. L. 1A" (k. 261 akt I instancji). Z tego względu działka ta niewątpliwie stanowi część elementu "placu ćwiczeń", pozostaje we władaniu jednostki organizacyjnej wojska i nie stała się zbędna ze względu na cel nabycia określony w umowie. Skarga w tym zakresie jest zatem niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 Ppsa (pkt II sentencji). Jeśli chodzi o działki nr 1622 i 1623 skarga jest uzasadniona, zaś osnowa decyzji I instancji zawiera wadliwe stwierdzenie, jakoby działki te znajdowały się w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej. Przeciwnie, z odpisu KW nr [...] wynika, że działki te stanowią własność Skarbu Państwa, co do działki nr 1623 znajduje się wzmianka o sposobie korzystania poprzez oznaczenie jej jako "DR" (k. 247 akt I instancji) i brak jest wskazania o istniejącym do tych działek prawie zarządu, w szczególności na rzecz jednostki organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej. Kuriozalne i zupełnie ignorujące zasadę publicznej wiary ksiąg wieczystych, wynikającą z art. 5 ustawy z 6.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. nr 124 z 2001 r., poz. 1361 ze zm.) jest stwierdzenie Wojewody P., zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby wpisy w w/w księdze wieczystej dotyczące działek nr 1622 i 1623 były "błędne". W myśl art. 4 cyt. ustawy przeciwko domniemaniu prawa wynikającemu z wpisu w księdze wieczystej nie można powoływać się na domniemania praw wynikające z posiadania. Zaskarżona decyzja narusza dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., albowiem z uzasadnienia w tym jej fragmencie nie sposób wywodzić z jakich to przyczyn organ administracji publicznej wywodzi o wadliwości wpisów w księdze wieczystej. Skoro zatem organy obu instancji były związane oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku, jaki zapadł w przedmiotowej sprawie, w zakresie celu nabycia działek pod "plac ćwiczeń", to wszelkiego rodzaju rozważania odnośnie drogi koniecznej dla dostępu do działek, a wynikające z decyzji z 18.07.1977 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydanej przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Rz., dla kwestii zasadności zwrotu, nie mają znaczenia. Skoro w cyt. decyzji odrębnie wskazywano cele inwestycyjne jako "plac ćwiczeń" oraz "drogę do odciętych upraw rolnych", to nabycie od A. J. nieruchomości nastąpiło tylko na pierwszy z tych celów, bo tak jednoznacznie stanowi stosowna umowa (k. 3 akt I instancji). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Ugn w zw. z art. 153 Ppsa, w części dotyczących działek nr 1622 i 1623, położonych w obr. 215 w Rz., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 Ppsa, Sąd doszedł do przekonania, że zasadne jest opatrzenie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa w części dotyczącej pkt I sentencji.