II SA/Rz 210/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [....] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. II SA/Rz 210/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi B.P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] dotycząca odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji oraz pozostałych akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z dnia 11 października 2017 r. B.P. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci P.P. (pierwsze dziecko) i P.P. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent M. K. decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] – wydaną m.in. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: K.p.a.) oraz art. 2 pkt 1, 2, 4, 6, 7, 12, 14, 16, 19 i 20, art. 4, art. 5, art. 10, art. 13, art. 18 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 3, art. 28, art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.; dalej: u.p.p.w.dz.) - postanowił: 1) odmówić przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko P.P. na okres od 1 października 2017 r. do 5 listopada 2017 r., 2) przyznać świadczenie wychowawcze na dziecko P.P. w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 października 2017 r. do 30 listopada 2017 r., 3) odmówić przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko P.P. na okres od 1 grudnia 2017 r. do 30 września 2018 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 800 zł. Rodzina składa się z 4 osób. Dochód rodziny w 2016 r. wyniósł 57 316,98 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 1 194,11 zł, a zatem przekracza kryterium dochodowe, co uzasadnia odmowę przyznania świadczenia na pierwsze niepełnoletnie dziecko w rodzinie. Niezależnie od dochodu świadczenie wychowawcze przysługuje na drugie i kolejne dziecko, zatem orzeczono o przyznaniu świadczenia wychowawczego na P.P., jednakże tylko do końca miesiąca, w którym pierwsze niepełnoletnie dziecko kończy 18 rok życia (w okolicznościach sprawy do 30 listopada 2017 r.). Wtedy P.P. stanie się pierwszym dzieckiem w rodzinie i prawo do świadczenia wychowawczego na nią uzależnione będzie od kryterium dochodowego, które nie jest spełnione. Odnośnie wniosku B.P. o odliczenie "dochodu utraconego" w związku z obniżeniem świadczenia emerytalnego organ wskazał, że taka sytuacja nie została przewidziana w zamkniętym katalogu dochodów utraconych wskazanym w art. 2 pkt 19 u.p.p.w.dz. W odwołaniu B.P. zawnioskował o ponowne rozpatrzenie jego wniosku wskazując, że w związku ze zmianami w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i innych służb (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), jego dotychczasowa emerytura – którą pobierał do 30 września 2017 r. – została mu zabrana. Od 1 października 2017 r. otrzymuje świadczenie w wysokości 1 716,81 zł netto. Świadczenie to nie jest związane z jego wysługą lat, nie jest podstawą wymiaru jego naliczenia i wobec tego nie można nazwać go świadczeniem emerytalnym. W tej sytuacji świadczenie otrzymywane do dnia 30 września 2017 r. jest świadczeniem utraconym. Odwołujący wskazał, że obecnie dochód na członka jego rodziny wynosi ok. 400 zł miesięcznie, a rodzina żyje na skraju ubóstwa. SKO w K. oznaczoną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 2 pkt 1, 2, 4, 14 i 19 lit. d, art. 5 ust. 1 i 3, art. 7 ust. 1 i 5 u.p.p.w.dz. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając brak podstaw do jej zmiany. Wyjaśniło, że w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2017/2018, rokiem kalendarzowym z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia jest rok 2016. W dochodzie tym nie uwzględnia się dochodów utraconych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia lub po tym roku (art. 7 ust. 1). Dochód utracony został zaś zdefiniowany w art. 2 pkt 19 u.p.p.w.dz. poprzez enumeratywne wyliczenie i jest katalogiem zamkniętym. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że rodzina wnioskodawcy składa się z 4 osób. Dzieci wnioskodawcy to urodzony [...] listopada 1999 r. P.P. i urodzona 17 listopada 2004 r. P.P. P.P. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, zatem prawo do wnioskowanego świadczenia uzależnione jest od kryterium dochodowego (800 zł). Z dniem 6 listopada 2017 r. uzyskał on pełnoletniość, dlatego pierwszym dzieckiem w rodzinie od tej daty stała się P.P. Od 1 grudnia 2017 r. zatem także w stosunku do niej obowiązuje kryterium dochodowe. Kolegium jako poprawne oceniło wyliczenie dochodu na osobę w rodzinie przez organ I instancji. Na dochód rodziny w roku bazowym 2016 r. złożyły się dochody B.P. z emerytury w wysokości 53 512,68 zł (przychód 62 359,30 zł pomniejszony o podatek 1951 zł i składkę zdrowotną 6 895,62 zł); dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni przeliczeniowej 1,2367 ha w wysokości 3 184,30 zł oraz dochód z tytułu zasiłku chorobowego w wysokości 620 zł. Łącznie dochód rodziny w 2016 r. wyniósł 57 316,98 zł. Dochód miesięczny rodziny stanowił kwotę 4 776,42 zł, co dawało 1 194,11 zł na osobę. Z tej przyczyny jako prawidłowe Kolegium oceniło stanowisko, że wobec przekroczenia kryterium dochodowego wynoszącego w przedmiotowej sprawie 800 zł, świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko nie przysługuje (na P.P. na okres od 1 października do 5 listopada 2017 r., a po uzyskaniu przez niego pełnoletniości, na P.P. na okres od 1 grudnia 2017 r. do 30 września 2018 r.). Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, że art. 2 pkt 19 u.p.p.w.dz. zawiera zamknięty katalog sytuacji utraty dochodu, wśród nich wskazuje się na utratę dochodu spowodowaną utratą emerytury lub renty (lit. d), co należy rozumieć jako utratę emerytury w ogóle (całkowitą utratę prawa do jej pobierania). U odwołującego nie doszło do utraty emerytury a jedynie nastąpiło obniżenie jej wysokości. Nie zachodzi zatem okoliczność utraty dochodu z tego tytułu. Jako prawidłowe Kolegium uznało ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na P.P. za okres od 1 października do 30 listopada 2017 r., gdyż w tym czasie była ona drugim dzieckiem w rodzinie i nie obowiązywało wobec niej kryterium dochodowe. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył B.P. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podtrzymał argumentację odwołania podkreślając, że pobierana do 30 września 2017 r. emerytura w związku ze zmianami w zapisach ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i innych służb została mu zabrana (była ona wyliczona przez Zakład Emerytalno – Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w W.). Od 1 października 2017 r. pobiera świadczenie pieniężne w wysokości 1716,81 zł netto miesięcznie. Jest ono wyliczone przez Prezesa ZUS i nie jest związane z jego wysługą lat ani z podstawą naliczenia. Z tej przyczyny uważa, że otrzymywane do 30 września 2017 r. świadczenie jest dochodem utraconym (art. 2 pkt 19 u.p.p.w.dz.). Wskazał, że obecnie żyje na granicy ubóstwa. Dokonana przez organy interpretacja powoduje, że mimo pomocy państwa w wychowaniu dzieci jego rodzina przez najbliższe dwa lata będzie egzystować w ubóstwie i nie otrzyma żadnej pomocy na wychowanie dzieci. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu pozostaje decyzja SKO w K., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. K. o przyznaniu skarżącemu świadczenia wychowawczego w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 1 października do 30 listopada 2017 r. na córkę P. oraz o odmowie przyznania tego świadczenia: na córkę P. na okres od 1 grudnia 2017 r. do 30 września 2018 r. oraz na syna P. na okres od 1 października do 5 listopada 2017 r. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd uznał, że tak ona jak i decyzja organu I instancji wydana została z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego. Kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią pozostaje prawidłowość wyliczenia przez organy wysokości miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącego. Jest to niezbędne dla ustalenia, czy przekracza ona kryterium dochodowe warunkujące przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z art. 4 u.p.w.dz., świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka (ust. 2), do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 3), w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1). W myśl art. 5 ust. 3 i 4 u.p.p.w.dz., wyłącznie w przypadku ubiegania się o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko niezbędne jest spełnienie kryterium dochodowego, wg którego dochód nie może przekraczać 800 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie (w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności – która to okoliczność w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi – dochód nie może przekraczać kwoty 1 200 zł na osobę). U.p.p.w.dz. definiując pojęcie dochodu (art. 2 pkt 1), odsyła do jego rozumienia wg przepisów o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 2 pkt 4 u.p.p.w.dz., jeżeli jest w niej mowa o dochodzie rodziny - oznacza to sumę dochodów członków rodziny, przy czym dochód członka rodziny – w myśl pkt 2 tego artykułu - oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a. Jak wynika z akt sprawy i co nie jest kwestionowane tak co do źródła dochodów jak i wysokości uzyskanych kwot, w roku 2016 stanowiącym podstawę do wyliczenia dochodu rodziny skarżącego na okres świadczeniowy od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r., źródłem tych dochodów była emerytura skarżącego i dochód z gospodarstwa rolnego oraz zasiłek chorobowy jego żony, które wpisują się w definicję "dochodu" zawartą w art. 3 pkt 1 lit. a) i c) u.ś.r. Wyliczony na ich podstawie (z uwzględnieniem dopuszczalnych odliczeń) dochód rodziny dał w skali miesiąca w przeliczeniu na osobę kwotę 1 194,11 zł, a więc wyższą od wskazanej wyżej granicznej kwoty uprawniającej do świadczenia wychowawczego (800 zł). W sprawie kluczowy pozostaje jednak fakt, że na mocy decyzji Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] czerwca 2017 r. doszło do ponownego ustalenia od 1 października 2017 r. wysokości emerytury skarżącego, która uległa zmniejszeniu z kwoty 5 750,55 zł do kwoty 2 069,02 zł, z czego do wypłaty (po potrąceniu składki na ubezpieczenie społeczne oraz zaliczki na podatek dochodowy) przypada kwota 1 716,81 zł. Ma to związek z przewidzianą na gruncie u.p.p.w.dz. (art. 7 ust. 1 - 3a) możliwością zaistnienia zmian w strukturze dochodów rodziny polegającą na utracie i/lub uzyskaniu dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.p.p.w.dz., w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego; utrata dochodu – stosownie do art. 2 pkt 19 lit. d) u.p.p.w.dz. - oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą emerytury. W ocenie orzekających w sprawie organów, sytuacja w której dochodzi do obniżenia świadczenia emerytalnego nie wpisuje się w przewidzianą w tych przepisach sytuację utraty dochodu i nie uprawnia do uwzględnienia wniosku strony o jego odliczenie o kwotę pomniejszenia emerytury. Utratę dochodu spowodowaną utratą emerytury należy bowiem wg organów rozumieć jako jej utratę w ogóle (utratę całkowitą prawa do jej pobierania); skoro u skarżącego nie doszło do jej utraty a jedynie do obniżenia wysokości, nie może być mowy o utracie dochodu z tego tytułu. Poglądu tego Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela, uznając dokonaną przez organy wykładnię przytoczonych przepisów normujących kwestię utraty dochodu w odniesieniu do sytuacji częściowego obniżenia skarżącemu pobieranego świadczenia emerytalnego za błędną i w efekcie skutkującą nieprawidłowym wyliczeniem tego dochodu (jego zawyżeniem). Podkreślić należy, że art. 2 pkt 19 u.p.p.w.dz. sam w sobie nie definiuje, czy przez "utratę" dochodu należy rozumieć wyłącznie utratę "całkowitą", czy też dopuszczalna jest sytuacja "częściowej" utraty (zmniejszenia) danego świadczenia. Zdaniem Sądu nie sposób zaakceptować stanowiska wywodzonego wyłącznie z wykładni językowej art. 2 pkt 19 lit. d) u.p.p.w.dz., że pojęcie utraty dochodu spowodowane utratą emerytury sprowadza się jedynie do sytuacji związanej z całkowitą utratą prawa do tego świadczenia. Przy definiowaniu pojęcia "utraty dochodu" nie można bowiem pominąć celu, jakiemu ma służyć świadczenie wychowawcze, a którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 u.p.p.w.dz.). Oznacza to, że obowiązkiem stosujących tę ustawę organów jest poszukiwanie takiej wykładni tych przepisów, która w jak najpełniejszy sposób wpisze się w realizację tego celu i w możliwie najbardziej adekwatny sposób – poprzez uwzględnienie zaistniałych zmian - będzie odzwierciedlała aktualny poziom dochodów osoby wnioskującej i członków jej rodziny. Wiąże się to z wymogiem zastosowania przy interpretacji tych przepisów wykładni systemowej i celowościowej, w kontekście których za utratę dochodu należy także traktować zmniejszenie wysokości uzyskiwanych dochodów (w przypadku skarżącego wynikającą z obniżenia wysokości pobieranej emerytury). Odmienne uznanie prowadziłoby do nieuzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów świadczenia wychowawczego, w tym zwłaszcza takich, których sytuacja dochodowa uległa pogorszeniu i którzy na datę składania wniosku – ze względu na spełnianie kryterium dochodowego - kwalifikowaliby się do przyznania tego świadczenia także na pierwsze dziecko. Niezależnie więc od braku spójności przyjętej przez organy kwalifikacji utraty dochodu z celem ustawy (art. 4 ust. 1), stawiałoby to w ogóle pod znakiem zapytania sens zamieszczenia w niej regulacji dotyczących utraty dochodu, jak również podważało jej zgodność z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości. Abstrahując od powyższej argumentacji, wynikające z niej stanowisko Sądu wpisuje się w aktualny sposób wykładni pojęcia "dochód utracony" przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych tak w odniesieniu do częściowej utraty dochodów z emerytury /renty jak i z tytułu wynagrodzenia za pracę, dotycząc nie tylko przepisów u.p.p.w.dz., ale także analogicznych regulacji odnoszących się do świadczeń rodzinnych (zamieszczonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.) oraz świadczenia z funduszu alimentacyjnego (zamieszczonych w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, Dz. U. z 2018 r., poz. 554 ze zm.); por. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r. I OSK 1376/17 i z dnia 14 listopada 2012 r. I OSK 759/12, WSA w Bydgoszczy z dnia 26 czerwca 2017 r. II SA/Bd 396/17, WSA w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2017 r. II SA/Ol 217/17, WSA w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2017 r. II SA/Po 106/17. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pragnie podkreślić, że ma świadomość wyrażanego w orzecznictwie sądowym (zwłaszcza we wcześniejszym okresie) odmiennego poglądu w w/w kwestii, tj. przyjmującego dla skuteczności utraty dochodu z danego źródła wyłącznie całkowite jego pozbawienie (por. m.in. wyrok: NSA z dnia 4 listopada 2011 r. I OSK 1047/11, WSA w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2016 r. II SA/Rz 216/16, WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2011 r. I SA/Wa 17/11, WSA w Gliwicach z dnia 22 września 2009 r. IV SA/Gl 85/09). Poglądu tego jednak z omówionych wyżej przyczyn nie podziela. Podsumowując, dokonana przez organy orzekające w sprawie niewłaściwa wykładnia art. 2 pkt 19 lit. d) u.p.p.w.dz. skutkowała brakiem prawidłowego ustalenia dochodu skarżącego i jego rodziny, stanowiącego główny wyznacznik dla stwierdzenia, czy osoba wnioskująca spełnia warunkujące przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko kryterium dochodowe. Nie kwestionując, że wobec ukończenia przez P.P. 6 listopada 2017 r. osiemnastego roku życia, zasadnie organ – z pominięciem kryterium dochodowego - przyznał świadczenie wychowawcze na okres od 1 października do 30 listopada 2017 r. na P.P. (jako drugie dziecko), to jednak w opisanej sytuacji odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia na okres od 1 października do 5 listopada 2017 r. w odniesieniu do P.P. oraz na okres od 1 grudnia 2017 r. do 30 września 2018 r. w odniesieniu do P.P. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego należy uznać za przedwczesną oraz wymagającą ponownej weryfikacji poprzez dokonanie stosownych wyliczeń uwzględniających wyrażone przez Sąd stanowisko, co dopiero pozwoli na właściwe ustosunkowanie się do złożonego wniosku i podjęcie właściwego rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdzając naruszenie art. 2 pkt 19 lit. d) w zw. z art. 7 ust. 1 u.p.p.w.dz., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję SKO wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji (mimo częściowej zgodności z prawem tej ostatniej decyzji Sąd uznał, że z uwagi na konieczność poczynienia ustaleń rzutujących w zasadniczy sposób na prawo skarżącego do świadczenia wychowawczego na cały okres świadczeniowy, celem uniknięcia w przyszłości ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych, zasadnym jest jej uchylenie w całości). W sytuacji uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy administracji ponownie rozpatrując sprawę - celem wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia - uwzględnią ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w motywach uzasadnienia.