II SA/Rz 211/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Przedmiotem skargi M. H. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej w skrócie: "KWP") z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] znak: [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej w skrócie "KPP") z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Skarżący pełni służbę w Posterunku Policji w [...] KPP w [...]. W dniu [...] listopada 2018 r. złożył w Komendzie Powiatowej Policji w [...] oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości.   Decyzją Nr [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. KPP działając na podstawie art. 92 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm., dalej w skrócie: "u.p." ), oraz § 1, § 3 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm., dalej w skrócie: "rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.") w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") odmówił skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji KPP wskazał, że skarżący wraz z żoną i dwójką dzieci zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym położonym w miejscowości N. przy ul. T. nr [...], który wraz z żoną A. H. zakupili, za zgodą Sądu Rodzinnego na rzecz małoletniego syna J. H. Skarżący i A. H. zobowiązali się ponosić wszelkie koszty z tytułu eksploatacji i remontów lokalu do czasu osiągnięcia przez syna pełnoletności. Od 9 listopada 2018 r. skarżący zamieszkuje w domu położonym w miejscowości Z. przy ul M. [...], którego właścicielem jest ojciec skarżącego. Skarżący zmienił miejsce zamieszkania z uwagi na toczącą się sprawę rozwodową. Żona skarżącego wraz z dziećmi nadal zamieszkuje w lokalu położonym w N., zaś skarżący systematycznie przelewa środki finansowe na utrzymanie dzieci.  Następnie KPP wyjaśnił, że zgodnie z art. 92 ust. 1 u.p. - policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. KPP stwierdził, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż syn skarżącego jest właścicielem lokalu mieszkalnego, zaś w świetle prawa jest on członkiem rodziny skarżącego. Ponadto skarżący jako ustawowy opiekun małoletniego nie utracił prawa do zajmowania lokalu mieszkalnego i wyprowadził się z niego dobrowolnie. Ponadto KPP wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. – równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w ust. 1. Uwzględniając stan faktyczny i prawny KPP stwierdził, że zasadnym jest odmówić skarżącemu przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, KWP decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji KWP streścił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i przytoczył treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Następnie KWP wyjaśnił, że pismem z dnia 31 grudnia 2018 r. zwrócił się do skarżącego o udzielenie informacji, czy na rzecz właściciela domu, w którym zamieszkuje na podstawie ustnej umowy najmu uiszcza jakiekolwiek opłaty np. z tytułu wynajmu części domu lub inne, oraz czy jego rodzice zamieszkują w przedmiotowym domu i kto dodatkowo w nim zamieszkuje. KWP zobowiązał skarżącego do udzielenia w/w informacji w terminie 7 dni, od daty otrzymania przedmiotowego pisma. Z uwagi na nieudzielenie przez skarżącego powyższych informacji, KWP rozpatrzył odwołanie w oparciu o materiał zgromadzony przez organ I instancji. KWP stwierdził, że syn skarżącego jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w N., przy ulicy T. [...], który skarżący wraz żoną jako przedstawiciele ustawowi małoletniego, zakupili na jego rzecz. W dniu zakupu w/w lokalu mieszkalnego tj. [...] sierpnia 2010 r. skarżący był już policjantem w służbie stałej. W dniu składania oświadczenia o ustalenie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości skarżący nadal pozostawał w związku małżeńskim, a jego małoletni syn, który jest właścicielem lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej w świetle art. 89 u.p. - nadal jest członkiem jego rodzinny. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych KWP wskazał, że warunkiem pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym nie jest tylko fakt wspólnego zamieszkiwania. Aby ustalić, czy faktycznie osoby pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym trzeba wyjaśnić sprawę za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych. Organ wystąpił do skarżącego o dodatkowe wyjaśnienia dotyczące jego sytuacji mieszkaniowej, jednak skarżący nie udzielił żądanych informacji. Reasumując KWP stwierdził, iż brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, jak również objęcia kontrolą sądowoadministracyjną decyzji wydanej przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1) uchybienie polegające na określeniu opłaty sądowej, z obowiązku uiszczenia której strona w sprawie ze stosunku służbowego jest zwolniona na podstawie art. 239 p.p.s.a.; 2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej, albowiem z żadnej normy prawa materialnego nie wynika dla jakiegokolwiek organu Policji, podstawa odmowy przyznania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, bowiem prawo to wynika wprost z u.p. - w razie niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych policjanta zgodnie z normami tej ustawy, poprzez przydzielenie lokalu mieszkalnego, względnie skorzystania z pomocy finansowej na jego uzyskanie przez policjanta, i w tym zakresie uchybienie art. 190 Konstytucji RP i wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04, poprzez jego niezastosowanie, 3) przeprowadzenie postępowania w sposób uchybiający przepisom dotyczącym zbierania, gromadzenia i przetwarzania danych prawnie chronionych osób obcych w rozumieniu art. 89 u.p., poprzez domaganie się od skarżącego podania danych i informacji, co do których udostępnienia nie mógł zostać zobowiązany, podczas gdy dane te są możliwe do uzyskania przez organ w zakresie działań własnych, a działań tych organ nie podjął, 4) uchybienie polegające na niewłaściwej wykładni i zastosowaniu art. 89 u.p., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż fakt pozostawania w związku małżeńskim, przesądza o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego, a to pomimo wskazania, iż skarżący zamieszkuje w innym miejscu niż małżonka i dziecko, a zatem nie istnieje możliwość prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę, KWP podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy naruszyły prawo materialne poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji przełożyło się na niepełne ustalenia faktyczne w sprawie, co miało wpływ na jej rozstrzygnięcie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 92 ust. 1, art. 89 u.p. i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Stosownie do postanowień art. 92 ust. 1 u.p. policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepis źródłowy uprawnienia do ubiegania się równoważnik pieniężny jest teściowo jednoznaczny. Pozytywne rozpatrzenie roszczenia policjanta uzależnione jest od pozytywnej weryfikacji braku prawa do lokalu przez niego samego oraz członków jego rodziny. Jednocześnie, w ust. 2 art. 92 u.p. sformułowano upoważnienie dla Ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Stosownie do postanowień § 1 ust. 1 wydanego w oparciu o powołane upoważnienie rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 u.p. nie posiadają wymienionych w tym przepisie praw do lokalu. Przepis § 1 rozporządzenia w sposób bardziej szczegółowy kreśli krąg podmiotów zaliczanych do członków rodziny policjanta ubiegającego się o równoważnik, albowiem odsyła do art. 89. Przepis ten wymienia trzy kategorie osób zaliczonych do członków rodziny policjanta: 1) małżonka; 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia; 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. Kluczowe z perspektywy niniejszej sprawy jest jednak zastrzeżenie, że wymienione kategorie osób muszą pozostawać z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd iż wspólne gospodarstwo domowe to, wspólne zamieszkanie, faktyczne pożycie, powiązanie, bliskość, wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, a wszystko to dodatkowo uzupełnione cechami stałości – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2014roku, sygn. I OSK 964/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2018 roku, sygn. IV SA/Gl 613/17. W niniejszej sprawie z twierdzeń skarżącego wynika, że od listopada 2018 roku nie mieszka on z żoną i dziećmi w związku z toczącym się postępowaniem rozwodowym. Rzeczą organu jest jednoznaczne potwierdzenie tego faktu oraz ustalenie, czy postępowanie rozwodowe jest faktycznie w toku. Jeżeli okaże się skarżący już w momencie złożenia podania o równoważnik nie mieszkał z rodziną i nie mieszka nadal, oraz że postępowanie rozwodowe faktycznie się toczy, lub już zakończyło się rozwodem, to nie ma żadnych podstaw, by twierdzić, że żona oraz dzieci prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe. Samo pokrewieństwo i wieź prawna nie wystarczy do przyjęcia, że pozostają oni we wspólnym gospodarstwie domowym. Pozostając na gruncie art. 89 u.p. obowiązkiem organu będzie również ustalenie, czy rodzice skarżącego – ojciec – spełnia przesłanki do przyjęcia, iż jest on członkiem rodziny skarżącego; pozostaje z nim we wspólnym gospodarstwie domowym oraz na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności jest niezdolny do wykonywania zatrudnienia. Sąd zupełnie nie zgadza się z tezą, że wobec skarżącego zachodzą okoliczności wskazane w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. – skarżący utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu. W sprawie bezsporne jest, że prawo własności do lokalu, w którym zamieszkuje żona i dzieci posiada starszy syn skarżącego. Wobec toczącego się postępowania rozwodowego (o ile zostanie ta okoliczność potwierdzona) trudno domagać się od skarżącego, aby zamieszkiwał wspólnie z żoną. Nie trzeba tłumaczyć, że konflikt pomiędzy rozwodzącymi się małżonkami nie jest czymś nadzwyczajnym. Wymaganie od skarżącego, aby mieszkał wspólnie z żoną, albowiem w razie wyprowadzki zostanie to odebrane jako dobrowolna utrata lub zrzeczenia się prawa do lokalu, jest nierozsądne. W każdym przypadku, przyczyny opuszczenia lokalu przez policjanta należy badać in casu i parametryzować okoliczności będące bodźcem do takiego działania. W takich układach faktycznych, w których opuszczenie lokalu wynika z przyczyn losowych, podyktowanych konfliktem rodzinnym, koniecznością ochrony siebie, dzieci, etc. nie można pozbawiać policjanta równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Z wyżej powołanych przyczyn Sąd uchylił decyzje organów obu instancji – art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 134 i art. 135 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią poczynione przez Sąd uwagi, tak co do wykładni art. 92 i art. 89 u.p. oraz § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., jak i koniecznych do ustalenia okoliczności faktycznych.