II SA/Rz 211/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2026 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu D. G., Ł. G., K. P., M. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2025 r. nr SKO.415/532/2024 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz D. G., Ł. G., K. P. i M. P. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 10 grudnia 2025 r. nr SKO.415/532/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: SKO, Kolegium lub Organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm. dalej: K.p.a. ), po rozpatrzeniu odwołania A. (dalej: Inwestor) od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt lub Organ I instancji) nr [...] z 28 października 2024 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn.: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową" na terenie działki nr ew. [...] w [...] przy ul. [...] na rzecz A., uchyliło decyzję Wójt w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. Decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 22 sierpnia 2024 r. działający imieniem Inwestora pełnomocnik, zwrócił się do Wójta o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pod nazwą: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową", na terenie obejmującym działkę nr ewid.: [...] w [...] przy ul. [...]. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego do Organu I instancji wpłynęły wnioski i pisma m.in. mieszkańców gminy [...], Prezesa Koła Pszczelarskiego w [...] czy Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...], w których wykazano brak możliwości realizacji inwestycji z uwagi na bezpieczeństwo ludzi i zwierząt, ochronę środowiska, prawo własności, interes osób trzecich i publiczny. Ponadto wpłynęły oświadczenia właścicieli działki nr [...] w [...] wyrażające sprzeciw wobec budowy przedmiotowej inwestycji. Decyzją z 28 października 2024 r. Wójt orzekł o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji ww. celu publicznego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Inwestor. Opisaną na wstępie decyzją z 10 grudnia 2025 r. Organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wójta oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy wskazał, że dokonana kontrola instancyjna zaskarżonej decyzji wykazała potrzebę jej uchylenia, jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Podkreślono, że sprawa dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, która – przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, mającej charakter związany. W przypadku zatem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, organ zobowiązany był do wydania decyzji pozytywnej. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić wyłącznie w razie wykazania konkretnej sprzeczności z obowiązującymi normami prawa. SKO wskazał, że Organ I instancji naruszył art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. 2024 poz. 1130 ze zm. dalej: u.p.z.p.), gdyż ograniczył się do ogólnikowego powołania szeregu przepisów, bez ich odniesienia do ustalonego stanu faktycznego oraz bez wykazania, na czym polega rzeczywista niezgodność inwestycji z tymi regulacjami. Nie wskazał też konkretnej normy prawnej, która w sposób jednoznaczny sprzeciwiałaby się realizacji inwestycji, co czyniło decyzję odmowną nieuzasadnioną. Za istotne uchybienie uznano również brak jednoznacznej kwalifikacji inwestycji w świetle art. 51 ust. 1 u.p.z.p. Organ I instancji nie wskazał w sposób precyzyjny, czy inwestycja ma charakter gminny, powiatowy czy inny, co skutkowało niejasnością podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wadliwością uzasadnienia decyzji. Organ odwoławczy zakwestionował ponadto oparcie rozstrzygnięcia na ogólnych wartościach wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy oraz na ochronie interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich i sprzeciwie społecznym. Wskazał, że okoliczności te nie mogą stanowić samoistnej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż decyzja w tym przedmiocie nie ma charakteru uznaniowego. Podkreślono również, że sam przepis dotyczący ochrony interesów osób trzecich nie może prowadzić do odmowy ustalenia lokalizacji bez wykazania konkretnego naruszenia norm prawa. Za istotny motyw rozstrzygnięcia uznano także naruszenie przepisów postępowania gdyż organ nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu i nie wskazał przesłanek mogących skutkować wydaniem decyzji odmownej. Ponadto naruszył też przepisy art. 7, art. 77, art. 80, art. 8 oraz art. 107 § 3 K.p.a. , poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, jego dowolną ocenę oraz brak należytego uzasadnienia decyzji. W konsekwencji Organ odwoławczy uznał, że stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dotyczyły zarówno przesłanek materialnoprawnych rozstrzygnięcia, jak i prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego a braki w zakresie ustaleń faktycznych oraz wadliwa wykładnia przepisów uniemożliwiały utrzymanie decyzji w mocy. Uchylił zatem decyzję Organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. , wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, w szczególności poprzez prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, jednoznaczne ustalenie charakteru inwestycji oraz wykazanie ewentualnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z konkretnymi przepisami prawa. Sprzeciw od tej decyzji do WSA wnieśli: D. i M. P., K. P. oraz .D i Ł. G. (dalej: Skarżący), zaskarżając decyzję SKO w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie mimo braku przesłanek ustawowych do wydania decyzji kasatoryjnej; - art. 15 K.p.a. poprzez pozbawienie stron prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez Organ II instancji; - art. 12 i art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą szybkości i prostoty postępowania oraz poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uchybienia w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw, Organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 17 marca 2026 r. sygn. akt II SA/Rz 211/26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił sprzeciw D. P. i M. P. jako wniesione z przekroczeniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2026 r. poz. 143 dalej: P.p.s.a. ), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a. ). Podnieść należy, że w myśl art. 64e P.p.s.a. , rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wynika to także z treści art. 151 a § 1 zd. 1 P.p.s.a. , zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zatem, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. , a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. , sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). W myśl art. 138 § 2 K.p.a. , organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści powołanego wyżej przepisu wynika, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy ma obowiązek wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2463/21). Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się natomiast w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest bowiem organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy ma on możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego lub jego znacznej części przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15). Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, a działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Co do zasady, obowiązkiem tego organu jest więc ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając zaś decyzję kasacyjną, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. , lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136K.p.a. (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1166/20). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie, że w świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21; z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 286/21). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi podnosząc, że organ ten uchybił zasadom prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie bacząc na to, że zgodnie z art. 56 ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a także że przepis art. 1 ust. 2 ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważono również, że sprzeciw lokalnych mieszkańców nie może decydować o wydaniu bądź odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej. W wytycznych sformułowanych dla organu pierwszej instancji stwierdzono natomiast, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji dokona analizy przepisu art. 56 u.p.z.p., a odmowę lokalizacji inwestycji organ zastosuje wyłącznie wtedy, gdy wskaże konkretny przepis prawa z którego wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z prawem oraz udowodni tę sprzeczność. Wytycznych, co do uzupełnienia postępowania dowodowego nie sformułowano. Z powyższego wynika, że powodem uchylenia decyzji organu | instancji - wbrew stwierdzeniu, że za zasadne uznano zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 7, art. 77. Art. 80 K.p.a. – była w istocie jedynie kwestia zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Nie wykazano bowiem, aby materiał dowodowy, wymagany do rozstrzygnięcia sprawy został zgromadzony w sposób uniemożliwiający organowi odwoławczemu przesądzenie w kwestii wniosku, a nadto aby jego uzupełnienie wykraczało poza ramy uzupełniającego postępowania prowadzonego w oparciu o art. 136 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że przepis ten daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uzupełnienia materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. Dlatego w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga bowiem nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a. , tj. że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, ponieważ przedstawienie okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a. , służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. , określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji. W przekonaniu Sądu, dostrzegając mankamenty decyzji organu I instancji, nie dotyczące jednak sposobu czy zakresu ustalenia stanu faktycznego, ale samego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy formułował wytyczne dotyczące wyłącznie sposobu stosowania prawa, które zastosować mógł sam, bez konieczności ponawiania postępowania przed organem I instancji. Nie wykazał zatem konieczności ponowienia postępowania dowodowego w znacznej części, a jedynie wskazał na wadliwość subsumpcji dokonanej przez organ I instancji. Jak podkreśla się w doktrynie, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Stąd też, w sytuacji, gdy nie zachodzi konieczność przeprowadzenia określonych dowodów - wydanie decyzji kasatoryjnej nie jest zasadne. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Kolegium nie wyjaśniło na czym polegało w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania o jakim mowa w art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do organu I instancji. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji, uwzględniając przy tym, że rola organu odwoławczego nie ogranicza się do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy w jej całokształcie, a w granicach kompetencji organu odwoławczego leży przede wszystkim wydawanie decyzji reformatoryjnych, nie zaś wyłącznie decyzji kasacyjnych. W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Należy jednak wskazać precyzyjnie kierunek i zakres postępowania wyjaśniającego, jakie winno zostać przeprowadzone przez organ I instancji. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie jest władny w niniejszej sprawie odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, co do istoty, bowiem przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest jedynie okoliczność, czy organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., zamiast wydać decyzję merytoryczną, ewentualnie uzupełniając postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 a § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 §1 i 210 §2 P.p.s.a. Zasądzone do zwrotu koszty postępowania sądowego obejmują uiszczony wpis od skargi. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.