II SA/Rz 212/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi M. i J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy dwóch wiat I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowanego w Sanoku z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. i J. S. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 212/07 Uzasadnienie Przedmiotem skargi M. S. i J. S. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) w R. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego legalności wybudowania dwóch wiat. W sprawie tej na wniosek skarżących Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w S. przeprowadził kontrolę na działce nr 463 przy ul. S. w S., stanowiącej współwłasność A. T., P. T. i J. T., w aspekcie legalności wybudowania dwóch wiat. Na działce przeprowadzono kontrolę, z której sporządzono protokół i wykonano szkic. Do akt dołączono kopie dokumentów, a to protokół z kontroli wykonania nakazu rozbiórki garażu oraz zgłoszenie wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu dwóch wiat na dz. nr 463 w S.. Po dokonaniu powyższych czynności zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania na żądanie M. i J. S. umożliwiając w terminie 7 dni o dnia doręczenia zawiadomienia składanie stosownych wniosków. Zawiadamiający o budowie wiat korzystali z zażalenia na bezczynność organu I instancji, wskazując na zwłokę w wydaniu decyzji. PINB w S. decyzją z [...].11.2006r. Nr [...] powołując się na dyspozycję art.105 § 1 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie budowy dwóch wiat usytuowanych na dz. nr 463 przy ul. S. w S., uznając iż stało się ono bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazano, iż w wyniku kontroli organ stwierdził, że na działce tej zlokalizowano dwie wiaty o wymiarach 3,10 na 5,5m każda, o konstrukcji wykonanej ze stalowych kątowników, usytuowane one są na kostce brukowej, kryte blachą. Wiaty te posadowione są w odległości od 0,25 do 0,8 m od granicy z działką nr 465, stanowiącej własność interweniujących M. i J. S.. Wiaty te zostały wykonane na skutek wniesionego do Starosty S. zgłoszenia w dn.[...].04.2006r., według oświadczenia P. T. wykonanie wiat nastąpiło po rozbiórce garażu, w której to sprawie prowadzone było odrębne postępowanie. Organ doszedł do przekonania, iż roboty budowlane wykonane zostały zgodnie ze zgłoszeniem oraz z zachowaniem wymogów z art.30 ust.5 prawa budowlanego. PINB w S. wskazał, że wiaty te nie są budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego, z tych względów nie mają zastosowania wobec nich przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690 ze zm., zwane dalej Rwt), dlatego ich lokalizacja nie naruszać ma warunków tego rozporządzenia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i J. S.. Odwołujący się wywodzili, nawiązując do pisma interwencyjnego, w których twierdzili, iż wiaty te są w rzeczywistości zadaszonymi miejscami postojowymi dla samochodów, że nie można było rozstrzygać o budowie wiat, bez dokładnego określenia ich przeznaczenia i określenia wymogów jakie muszą spełniać. Podkreślono, iż organ I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wydanej decyzji do słuszności lub braku zasadności zarzutów wskazanych w piśmie interweniującym, tu przytoczono wywody zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w aspekcie elementów uzasadnienia decyzji administracyjnej. Zarzucono, iż wiaty nie zostały zakotwione do podłoża, tak jak to przewidziano w zgłoszeniu, a to czynić ma nieprawidłowym stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zakwestionowano bezstronność organu I instancji. WINB rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z [...].01.2007r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołano się na art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zrekapitulował stan faktyczny sprawy na podstawie ustaleń dokonanych przez I instancję. Podzielono pogląd, iż wiaty zostały zrealizowane w sposób prawem przewidziany i nie są samowolą budowlaną. Co do zakresu użytkowania wiat brak jest jakichkolwiek ustaleń w materiale dowodowym, co wyklucza możliwość odniesienia się do podniesionego zarzutu. Również w zgłoszeniu inwestorzy nie dokonali charakterystyki wiat w aspekcie celu ich wykorzystywania. Stwierdzono, że w art.29 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego ustawodawca także nie określił sposobu użytkowania wiat o pow. do 25m². Podzielenie oceny organu I instancji, iż wiaty wykonano zgodnie ze zgłoszeniem prowadziło WINB do akceptacji zasadności umorzenia postępowania. Wskazano dodatkowo, iż powoływany § 19 ust.2 pkt 1 Rwt reguluje kwestie wydzielonych miejsc postojowych, ale nie ma on zastosowania w sprawie, gdyż chodzi tu o miejsca postojowe służące użytkowi publicznemu lub gdy są związane z prowadzoną działalnością gospodarczą i wówczas np. służą klientom korzystającym z tej działalności. Przepis ten w ocenie organu odwoławczego dotyczy ogólnodostępnych miejsc postojowych, a nie sytuowania samochodów osobowych na działkach w zabudowie mieszkalnej, jednorodzinnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie na powyższą decyzję wnieśli J. i M. S. wnoszący o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wywodzą, iż doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, a ściślej jego art.30 ust.2, który nakazywał w zgłoszeniu określić zakres i sposób wykonywania robót oraz w zależności od potrzeb, dołączyć odpowiednie szkice i rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Zdaniem skarżących inwestorzy przemilczeli, iż chodzi o "wiaty garażowe", a organ przyjmujący zgłoszenie tych wiadomości nie wymagał. Skarżący wskazując na cel wykorzystania wiat wywodzą, że w świetle art.5 ust.1 pkt 9 prawa budowlanego należy poszanować, występujące w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnione interesy osób trzecich. Stosownie do art.3 pkt 20 (przypuszczalnie chodzi o przepis prawa budowlanego) obszar ten ma wyznaczać przepis § 19 ust.1 pkt 1 Rwt, co prowadzi do wniosku, iż nieruchomość skarżących w odległości do 7 m od przedmiotowych wiat jest wyłączona spod zabudowy. Wiaty są posadowione bezpośrednio przy granicy, a wyznaczone miejsca postojowe winny być zlokalizowane co najmniej 3 m od granicy działek. Skarżący zarzucają nieprawidłową wykładnię Rwt w tym aspekcie, dokonaną przez organ odwoławczy, wskazując iż dla nich obojętnym jest czy miejsce to będzie zajmował samochód inwestora, czy samochód klienta, naprowadzając przy tym, że na działce inwestorów prowadzona jest działalność gospodarcza pod nazwą "G.-T.". Podkreślono w skardze, że pojęcie wiata jest ogólne, co prowadzi do swobodnego wykorzystywania tych obiektów budowlanych, dodatkowo wskazano, iż organ nadzoru budowlanego nie doprowadził do pełnej rozbiórki garażu, skoro pozostały po nim fundamenty, a w tym miejscu posadowiono jedną z wiat, powtórzono wywody o braku przymocowania wiat do podłoża. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy skarżący J. S. wywodził, że obie wiaty wykorzystywane są jako miejsca garażowania samochodów, jedna z tych wiat to w rzeczywistości garaż, który był przeznaczony do rozbiórki. Skarżący twierdzi, że zdemontowano ściany tego garażu, na czas kontroli wykonania decyzji rozbiórkowej garaż przeniesiono, a później ustawiono go ponownie na dotychczasowym miejscu, obok zrealizowano wiatę podobną do pierwszej, z tym że bez drzwi garażowych, uchylnych. Pełnomocniczka organu wnosząc o oddalenie skargi wywodziła, iż § 19 ust.2 Rwt nie miał zastosowania w sprawie, skoro przedmiotem postępowania były wiaty, które nie spełniają definicji budynku w rozumieniu prawa budowlanego, a ponadto w jej ocenie odległości miejsc postojowych od granic posesji mają zastosowanie wyłącznie, gdy takich miejsc jest co najmniej 4. Pełnomocniczka nie była w stanie wytłumaczyć źródła poglądu organu odwoławczego przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w aspekcie posłużenia się definicją wydzielonych miejsc postojowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli jest objęta decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB w S. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy dwóch wiat. Wiaty te usytuowano w narożniku działki nr 463, w odległości od 0,25 – 0,8m od granicy działki nr 465. Zasadniczym motywem do umorzenia postępowania było stwierdzenie, iż wykonane wiaty nie stanowią budynku w rozumienia prawa budowlanego, dlatego nie stosuje się do nich przepisu § 12 Rwt, a ponadto wykonano je zgodnie ze zgłoszeniem. Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania stron, na żądanie których wszczęto postępowanie, uznając iż nie ma znaczenia sposób korzystania z tych wiat. Dodatkowo definiując pojęcie wydzielonych miejsc postojowych stwierdzono, że odnoszą się one do ogólnodostępnych miejsc postojowych, a więc służących użytkowi publicznemu lub związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Organ odwoławczy prezentuje ponadto pogląd, iż § 19 ust.2 pkt 1 Rwt nie ma zastosowania w tej sprawie. Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji była przedwczesna, została ona wydana bez dostatecznego zebrania materiału dowodowego, nadto wydano ją z naruszeniem art.105 § 1 k.p.a.. Przepis powyższy stanowi podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono "z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe". Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy kontynuowanie danej sprawy pozbawione jest podstaw oraz, że sprawa nie zostanie rozstrzygnięta co do istoty, a więc zaistnieć musiałyby w sprawie trwale i nieusuwalne przeszkody na drodze do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Bezprzedmiotowość może nastąpić tak z przyczyn natury faktycznej, jak i prawnej. W ocenie Sądu żadna z tych okoliczności nie nastąpiła. Biorąc pod uwagę treść podania, którego skutkiem było wszczęcie postępowania, postępowanie zostało wszczęte w sprawie domniemanej samowoli budowlanej. M. i J. S. w źródłowym podaniu napisali: "Zgłaszamy samowolę budowlaną...". Sprawy samowoli budowlanej normuje art.48 ust.1 ustawy z 7.07.1994r. prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 z 20006r., poz.1118 ze zm., zwana dalej Upb), zgodnie z którym "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust.2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Tym właściwym organem jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, co wynika z treści art.83 ust.1 Upb, określającego kompetencje tego organu. Stronom, na żądanie których wszczęto postępowanie, chodziło zatem o wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, ich zdaniem istniejącej samowoli budowlanej, polegającej na wzniesieniu dwóch wiat, określanych przez nich jako "wiaty garażowe". Zdaniem Sądu, skoro żądanie M. i J. S. nie zostało w toku postępowania zmienione, ani organ nie miał własnych wątpliwości co do jego treści, winien merytorycznie, a nie formalnie zakończyć postępowanie administracyjne. Innymi słowy, uznając że w sprawie nie doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art.48 ust.1 Upb, winien wydać decyzję o odmowie nakazania rozbiórki rzeczonych wiat. Wydanie w tej sytuacji decyzji o umorzeniu postępowania nastąpiło z obrazą art.105 § 1 k.p.a.. Z kolei utrzymując w mocy taką decyzję organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.. W ocenie Sądu obie decyzje zapadły także z innym naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które to naruszenia nie dawały podstawy do wznowienia postępowania, ale mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy akcentował, iż odnośnie sposobu korzystania z tych wiat I instancja nie poczyniła ustaleń wyjaśniających, w związku z tym uchylił się od oceny zarzutu odwołujących, że w istocie wiaty służą celom garażowym, postojowym dla samochodów. Rzecz jednak w tym, że okoliczność ta, ma zdaniem Sądu istotne znaczenie dla kierunku orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Sam fakt zgłoszenia realizacji dwóch wiat nie przesądza, że inwestorzy w istocie zrealizowali inne obiekty, albo że doszło do samowolnej zmiany sposobu korzystania z obiektu budowlanego. Wskazać należy, iż art.50 ust.1 pkt 3 Upb zobowiązuje w przypadkach innych niż określone w art.48 ust.1 lub w art.49b ust.1 tej ustawy do wstrzymania przez właściwy organ prowadzenia robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art.30 ust.1 Upb. Skoro odwołujący się, tak w źródłowym podaniu, jak i w odwołaniu zarzucali, że przedmiotowe wiaty wykorzystywane są dla celów przechowywania samochodów, rolą organu nadzoru było te okoliczności wyjaśnić. Taki obowiązek na organ administracji publicznej nakłada art.7 i 77 § 1 k.p.a. w aspekcie podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero podjęcie niezbędnych ustaleń w tym zakresie pozwoliłoby jednoznacznie określić charakter wzniesionych obiektów. Na marginesie tych uwag przyznać należy, iż w art.29 ust.1 pkt 2 Upb wśród obiektów, na realizację których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, wymieniono wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 25m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m². Ustawodawca w cyt. przepisie nie dokonał sprecyzowania charakteru takich wiat, nie wymaga także od zgłaszającego określenia, jakim celom mają służyć owe wiaty. Obok tego rodzaju wiat pozwolenia na budowę nie wymaga także budowa m.in. wiat przystankowych i peronowych (art.29 ust.1 pkt 5 Upb). Nie wymaga jednak również pozwolenia na budowę realizacja miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie (art.29 ust.1 pkt 10 Upb). Chcąc podjąć trafne rozstrzygnięcie w sprawie najpierw organy muszą wyjaśnić charakter wzniesionych obiektów. Na uwadze należy mieć także pojęcie garażu otwartego, unormowane w § 102 Rwt. Sąd nie podziela poglądów organu odwoławczego odnośnie pojmowania wydzielonych miejsc postojowych. Przytoczona definicja tego pojęcia w decyzji organu II instancji nie została poparta żadnym wskazaniem konkretnego przepisu, z którego można by wnioskować o jej pochodzeniu, sposobu rozumienia takiej definicji nie wyjaśniono także w czasie rozprawy przed Sądem. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia zatem wymogów z art.107 § 3 k.p.a. w zakresie prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Treść rozdziału 3 Rwt zatytułowanego "Miejsca postojowe dla samochodów osobowych" w żadnym razie nie upoważnia, że pojęcie to rezerwowane jest wyłącznie dla miejsc postojowych tzw. ogólnodostępnych czy związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Trzeba tu dodać, iż skarżący podnosili iż uczestnik postępowania – P. T. prowadzi na nieruchomości przy ul. S. 7 działalność gospodarczą, fakt ten nie został w żaden sposób odparty, ani skomentowany w odpowiedzi na skargę. W myśl § 18 ust.1 Rwt zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Sąd nie podziela także stanowiska pełnomocniczki organu odwoławczego, że § 19 ust.2 pkt 1 Rwt dotyczy sytuacji, gdy stanowisk postojowych jest co najmniej 4. Przepis ten stanowi, iż "odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 3m – w przypadku 4 stanowisk włącznie...". Użycie w cyt. przepisie słowa "włącznie" oznacza, że chodzi tu o sytuację, gdy takich stanowisk postojowych może być od jednego do czterech, włącznie to słowo tłumaczone jako "włączając w coś, obejmując czymś również to co zostało wymienione jako ostatnia możliwość (podkreśl. Sądu), ostatni termin, data, cyfra" (por. Słownik poprawnej polszczyzny, red.W.Doroszewski, Warszawa PWN 1980, s.874). Te uwagi doprowadziły do wniosku, iż organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie dowodowe, w którym ustali charakter wzniesionych obiektów, a dopiero wszechstronne ustalenia faktyczne zebrane w niewadliwy sposób, pozwolą na wydanie stosownej decyzji. Skoro w przekonaniu Sądu decyzje obu instancji zapadły z naruszeniem przepisów o postępowaniu, o jakim mowa w art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, koniecznym było ich uchylenie. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art.200 Ppsa, za zbyteczne uznano biorąc pod uwagę treść zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, opatrywanie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa.