II SA/Rz 212/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 572 zł /słownie: pięćset siedemdziesiąt dwa złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 212/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] o wymierzeniu J. K. kary pieniężnej w kwocie 7.854 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Z ustaleń organów wynika, że w pasie drogowym ul. [...] w R. ustawiony został pusty kiosk handlowy, niezwiązany trwale z gruntem, o pow. 7,48 m. Na podstawie informacji zamieszczonej na ww. obiekcie ustalono, że jego właścicielem jest J. K., a kiosk został ustawiony bez zezwolenia. Po przeprowadzeniu postępowania w tej sprawie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2010 r. wymierzył J. K. karę pieniężną w wysokości 3.347,30 zł za zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. W wyniku skargi złożonej przez J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 642/10 uchylił decyzje organów I i II instancji. Sąd stwierdził brak dopuszczenia do udziału w postępowaniu pełnomocnika J. K., a także zakwestionował sposób określenia okresu zajęcia pasa drogowego i brak ustaleń w zakresie granic pasa drogowego. W dalszej kolejności Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. wymierzył J. K. karę pieniężną w wysokości 7.854 zł, przyjmując że zajęcie pasa drogowego miało miejsce w okresie od 12.01.2009 r. do 12.03.2009 r. Przy obliczaniu wysokości kary odmiennie niż w poprzedniej decyzji organ I instancji przyjął, że zajęcie pasa drogowego było zajęciem na prawach wyłączności, określonym w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, z czym wiąże się wyższa stawka kary. Wynosi ona za tego rodzaju zajęcie, zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] 1,75 zł za 1m² dziennie. Po wniesieniu przez J. K. odwołania od tej decyzji organ odwoławczy nie zgodził się z przyjętym poglądem co do kwalifikacji rodzaju zajęcia pasa drogowego. W decyzji z dnia [...] września 2011 r. uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał, że brak jest podstaw do zmiany stanowiska w zakresie rodzaju zajęcia pasa, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1-4. Kwalifikacja prawna zajęcia pasa drogowego nie była kwestionowana przez WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 października 2010 r., a ponadto zajęcie na zasadach wyłączności ma wyjątkowy charakter i graniczy z chęcią zajęcia terenu na prawach własności. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., wymierzył J. K. karę pieniężną w kwocie 7.854,00 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w R. na działce nr 155 w obr. [...] w celu składowania kiosku o pow. 7,48 m2 w okresie od dnia 12 stycznia 2009 r. do dnia 12 marca 2009 r. W ocenie organu I instancji zajęcie przez skarżącego pasa drogowego było zajęciem na prawach wyłączności, gdyż właściciel kiosku potraktował pas drogowy jako miejsce przechowania kiosku i ewentualnie jako miejsce wystawienia towaru na sprzedaż. Skutkiem tego działania było uczynienie części pasa drogowego niedostępnym dla innych użytkowników. Podkreślono, że z mapy ewidencyjnej, określającej granice pasa drogowego ul. [...] w R., kopii książki drogi w/w ulicy oraz z wypisu rejestru gruntów jednoznacznie wynika, że kiosk był umieszczony w pasie drogowym. Organ podniósł, zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej stanowiącej 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy. Na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. Opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn stawki opłat za jeden m2 zajętej powierzchni i liczby dni zajętego pasa drogowego. W odwołaniu złożonym od tej decyzji J. K. nie zgodził się z nałożeniem kary pieniężnej wskazując, że organ nie dysponuje dowodem wskazującym na zajęcie przez niego pasa drogowego. W szczególności, ze sporządzonego w dniu 4.02.2009 r. protokołu oględzin wynika, że kiosk został umieszczony na pasie zieleni w odległości około 8 m od krawędzi jezdni. Z załączonego do akt sprawy zdjęcia z dnia 12 marca 2009 r., wykonanego przez inspektora nie wynika, że przedstawiony tam kiosk jest tym obiektem, którego dotyczy niniejsza sprawa. Ponadto, treść mapy ewidencyjnej wskazuje, że pas drogowy obejmuje całą działkę nr 155, jednak dokument ten zdaniem skarżącego nie może być dowodem w sprawie, gdyż osoba, która sporządziła legendę na mapie nie jest podpisana a z treści w/w protokołu nie wynika, by mapa ta stanowiła załącznik do protokołu oględzin. Wskazano, że organ nie ustalił w sposób prawidłowy strony niniejszego postępowania gdyż przyjął, że J. K. jest właścicielem przedmiotowego kiosku jedynie na podstawie jego numeru telefonu. Tym samym zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, gdyż skarżącemu bezpodstawnie przypisano przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Skarżący nie zgodził się z ustaleniami organu dotyczącymi zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności. W ocenie skarżącego taki pogląd nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy. Skarżący zakwestionował także podstawę i wysokość wymierzonej kary wskazując, że organ nie miał podstaw faktycznych i prawnych do podjęcia zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego organ naruszył art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wymierzenie kary w niniejszej sprawie było konsekwencją stwierdzenia, że skarżący zajął przedmiotowy pas drogi bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe ustalenie znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym czyli w książkach drogi, szkicu sytuacyjnym, wypisach z rejestru gruntów, mapach, dokumentacji fotograficznej, protokołach z przeprowadzonych kontroli pasa drogowego. Wskazano, że organ I instancji dopełnił wymogów proceduralnych a wymierzona kara pieniężna została obliczono prawidłowo przy uwzględnieniu wszystkich czynników. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ stwierdził, że jest on chybiony, gdyż od dnia doręczenia wezwania strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy zwłaszcza, że po tym dniu nie przeprowadzono żadnych czynności dowodowych. J. K. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji lub o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organom naruszenie art. 6, 7, 8, 77 k.p.a. i art. 156 k.p.a. Skarżący podkreślił, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (w tym protokół oględzin, zdjęcia, mapa ewidencyjna) nie potwierdza faktu zajęcia przez niego pasa drogowego. Organ nie dysponował dowodem wskazującym, że skarżący jest właścicielem kiosku i że rzeczywiście zajął przedmiotowy pas drogowy a zatem czy powinien być stroną w niniejszym postępowaniu. Organ poprzestał na niedbale sporządzonej dokumentacji dlatego nie miał podstaw do ukarania skarżącego. W dalszej kolejności skarżący zarzucił, że organ bezpodstawnie przyjął, iż nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia czynności określonych w art. 10 § 1 k.p.a., gdyż nie przeprowadzono dodatkowego postępowania dowodowego. Postępowanie administracyjne dotknięte jest wadą nieważności ze względu na wadliwą dokumentację, która legła u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący zakwestionował także podstawę i wymiar nałożonej kary. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej toczyło się już bowiem postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wspomnianym wcześniej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 642/10, którym Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. Zasadniczą przyczyną tego uchylenia było niedopuszczenie do udziału w postępowaniu pełnomocnika skarżącego. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę na brak precyzyjnych ustaleń dotyczących granic pasa drogowego i okresu jego zajęcia. Kontrolując ponownie wydane w sprawie zajęcia pasa drogowego decyzje i odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w R. poprzez ustawienie kiosku bez zezwolenia zostało dokonane prawidłowo. Ustalenia w tym zakresie zostały zresztą zaakceptowane przez WSA w Rzeszowie w poprzednio wydanym wyroku, którym Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany, a wykazane uchybienia dotyczyły jedynie braku udziału w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika skarżącego. Sąd podziela również pogląd organu odwoławczego, że naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich dopuścił się organ I instancji w toku postępowania, w tym przeprowadzenie oględzin bez udziału skarżącego, nie miały wpływu na prawidłowość dokonywanych czynności. Wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 20.10.2010 r. WSA z Rzeszowie dotyczące zarówno ustalenia i wykazania granic pasa drogowego ul. [...], jak i okresu zajęcia tego pasa przez umieszczenie kiosku zostały wykonane prawidłowo. Zastrzeżenia budzi natomiast kwalifikacja rodzaju zajęcia pasa i związana z tym wysokość wymierzonej kary. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych 9t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115, ze zm.) zezwolenia właściwego zarządcy drogi, udzielanego decyzją administracyjną, wymaga prowadzenie robót w pasie drogowym (niezwiązanych z budową i utrzymaniem dróg (ust. 2 pkt 1), umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (ust. 2 pkt 2), umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (ust. 2 pkt 3), a także zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione powyżej przypadki (ust. 2 pkt 4). Za zajęcie pasa drogowego na ww. czynności pobiera się opłatę. Samowolne zajęcie pasa drogowego, tzn. zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu, sankcjonowane jest karami pieniężnymi, które organ administracyjny zobowiązany jest naliczyć w wysokości 10-krotnosci opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 stawy o drogach publicznych (art. 40 ust. 12). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji naliczył karę ustalając, że opłata dotyczyć miała zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, tj. określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Organ odwoławczy takiej podstawy wymierzenia kary nie zaakceptował, wskazując na uprzednie stanowisko organów obu instancji, które naliczyły karę w oparciu o art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 2 pkt 3 i ust. 6 cyt. ustawy, a taka podstawa została zaaprobowana przez Sąd w poprzednim wyroku z 20.10.2010 r. Z tego też powodu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wydał decyzję o treści identycznej niż uchylona decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r., przyjmując za podstawę naliczenia kary zajęcie pasa, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, tj. na prawach wyłączności, kwestionując jednocześnie stanowisko organu odwoławczego. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaakceptowało pogląd organu I instancji, wskazując jedynie w jej uzasadnieniu, że wymierzona kara pieniężna została obliczona właściwie. Biorąc pod uwagę poprzednie, odmienne stanowisko Kolegium w zakresie podstawy wymierzenia skarżącemu kary za zajęcie pasa drogowego, w powiązaniu z treścią przepisów art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a., Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. Art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje niezbędne elementy uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, wymieniając m. in. wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, a przy tym brak wyjaśnienia przyczyn zmiany swojego uprzedniego stanowiska w zakresie właśnie podstawy prawnej jednoznacznie wskazuje na naruszenie wspomnianego przepisu – art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 8 k.p.a., ustanawiającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, nakazującą "ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa" (por. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1984 r., III S.A. 729/84, ONSA 1984/2/117). Jednocześnie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza prawo materialne – art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2011 r. Nr [...], wskazujący na brak cech zajęcia przez skarżącego pasa drogowego w celach wyłączności. W tym zakresie należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.02.2012, II GSK 15/11, (dostępne w bazie orzeczeń https://cbois.nsa.gov.pl), w którym NSA stwierdził, że art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy od rogach publicznych dotyczy zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż określone w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 tej ustawy. Nie może być zatem stosowany, gdy chodzi o "zajęcie spowodowane umieszczeniem obiektu budowlanego, dla którego opłatę wylicza się według reguły zawartej w art. 40 ust. 6 cyt. ustawy (kierując się metrami kwadratowymi wyznaczanymi rzutem poziomym obiektu budowlanego)". Przy czym pojecie obiektu budowlanego należy przyjmować na podstawie definicji zaczerpniętej z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane(t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.). W pełni akceptując ten pogląd uznać należy, że umieszczony w pasie drogowym ul. [...] kiosk stanowi niewątpliwie obiekt budowlany, a co za tym idzie kara za zajęcie pasa wymierzona powinna zostać w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 6 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Z wymienionych wyżej względów, stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie przepisów postępowania – art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.