II SA/Rz 214/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: AWSA Jolanta Ewa Wojtyna po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2007 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy postanawia odrzucić skargę. W dniu 29 grudnia 2006r. wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skierowana do tutejszego Sądu, skarga na postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2006r. znak: [...] uchylające postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2006r. znak: [...] (które zawieszało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla określonej w niej inwestycji) i umarzające w tym zakresie postępowanie pierwszoinstancyjne. Skarga ta została podpisana przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. a jako stronę skarżącą wskazano Zarząd Dróg Miejskich w P. W odpowiedzi na nią, organ wniósł o jej odrzucenie twierdząc, że została złożona przez "podmiot nie posiadający do tego kompetencji prawnych", a który był dopuszczony do postępowania administracyjnego jedynie dlatego, że jest zarządcą nieruchomości stanowiących drogi, usytuowanych w obrębie terenu inwestycyjnego. SKO wskazało, że skarżący to jednostka nie posiadająca - w podobnych do przedmiotowej sprawach - samodzielności prawnej; reprezentuje ją w postępowaniu administracyjnym Prezydent Miasta i to on uprawniony jest do wydawania postanowień opiniujących inwestycje na terenie P. - działający z jego upoważnienia Dyrektor ZDM. Dyrektor ZDM w P. posiada upoważnienie Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] "do załatwiania w jego imieniu spraw należących do zarządcy drogi, w tym do wydawania decyzji administracyjnych i postanowień określonych w przepisach ustawy o drogach publicznych". Według organu, skarga została złożona przez podmiot działający z przekroczeniem uprawnień tj. bez upoważnienia Prezydenta albo też skargę wniósł sam Prezydent ale w tej ostatniej sytuacji orzecznictwo sądowe przesądziło, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że postępowanie to może być uruchomione jedynie na żądanie (skarga, wniosek) pochodzące od legitymowanego podmiotu. Krąg podmiotów uprawnionych do uruchomienia postępowania przed sądem administracyjnym określa przepis art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. wskazując dwie ich kategorie. Do pierwszej z nich należy zaliczyć każdego, kto ma interes prawny we wniesieniu skargi. Drugą grupę stanowią zaś Rzecznik Praw Obywatelskich, prokurator oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób z zastrzeżeniem jednak, że brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Poza tym uprawnienie do złożenia skargi posiada także podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają takie prawo. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego nie może natomiast nastąpić na skutek żądania organu administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żadnego innego organu pozostającego w strukturze organizacyjnej tej administracji (np. organu wyższego stopnia). Pogląd taki wyrażony został m. in. przez Tadeusza Wosia (kom. do art. 50 P.p.s.a., Lex Polonica), którego zdaniem postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. W celu naprawienia bowiem ewentualnych błędów we własnej działalności lub działalności organów niższego stopnia, organy te dysponują odpowiednimi instrumentami samokontroli i nadzoru. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, stanowisko powyższe podziela wskazując, że skargę może wnieść jedynie podmiot pozostający poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Wynika to z faktu, iż organ administracji publicznej wydający decyzję w sprawie administracyjnej nie działa jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. W ustawowej roli organu nie ma bowiem miejsca na własny interes wydającego decyzję, także wówczas, gdy decyzja ta dotyka w jakikolwiek sposób jego praw lub obowiązków (tak: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84, OSNC 1985/7/86). W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia tutejszego Sądu, skarga została podpisana przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. Pozycja prawna powyższej jednostki organizacyjnej wynika po pierwsze z ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r. nr 204 poz. 2086), której art. 19 ust. 5 stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 1 cyt ustawy zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych - art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Poza wskazanymi wyżej przepisami, formę organizacyjnoprawną Zarządu Dróg Miejskich w P. potwierdza przedłożona uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] maja 2005r. w sprawie uchwalenia statutu powyższej jednostki oraz stanowiący jej załącznik statut. Wedle § 2 ust. 2 tegoż statutu, ZDM w P. jest jednostką organizacyjną i budżetową, będącą zarządem drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, przy pomocy której Prezydent Miasta wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych w granicach administracyjnych Miasta P. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż przedmiotowa skarga złożona została przez Prezydenta Miasta P., w którego imieniu działa Zarząd Dróg Miejskich w P. Ten ostatni podmiot jest natomiast reprezentowany przez Dyrektora ZDM w P. Według bowiem § 5 ust. 1 wspomnianego statutu Zarządem Dróg Miejskich w P. kieruje jego Dyrektor, z którym stosunek pracy nawiązuje i rozwiązuje oraz udziela pełnomocnictw i upoważnień Prezydent Miasta. Zgodnie natomiast z ust. 3 cytowanego paragrafu Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. reprezentuje tę jednostkę na zewnątrz. W aktach niniejszej sprawy zalega upoważnienie z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...] udzielone przez Prezydenta Miasta Dyrektorowi ZDM w P., do wydawania w imieniu Prezydenta decyzji administracyjnych oraz załatwiania spraw wynikających z ustawy o drogach publicznych. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują zatem jednoznacznie na fakt, iż skargę na wskazane na wstępie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2006r. wniósł Prezydent Miasta, który jako organ I instancji w tej samej sprawie wydał decyzję z dnia [...] października 2006r. Jak już bowiem wyżej wskazano, Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w Przemyślu reprezentuje tę jednostkę, która z kolei może działać tylko i wyłącznie w imieniu Prezydenta Miasta Przemyśla. Żaden z przepisów ustawy o drogach publicznych nie przyznaje bowiem jednostkom organizacyjnym będącym zarządami dróg utworzonymi przez zarządcę drogi, osobowości prawnej. Brak również przepisu szczególnego, który przyznawałby Zarządowi Dróg Miejskich w P. osobowość prawną. Podmiotowości takiej nie przyznaje bowiem także wspomniany już statut. Oznacza to, iż Zarząd Dróg Miejskich w P. nie posiada żadnej samodzielności w sensie podmiotowym, dlatego też wszelkie jego działania podejmowane są w imieniu i na rachunek zarządcy drogi, którym w niniejszym przypadku jest Prezydent Miasta. Żadnych wątpliwości w tym przedmiocie nie pozostawia jednoznaczne brzmienie przepisu art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, który pozwala zarządcy drogi upoważnić pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi do załatwiania sprawa "w jego imieniu". Żadne zatem działanie zarządu dróg nie nosi cech samodzielności w znaczeniu dokonywania danej czynności tylko i wyłącznie na swój rachunek. W takiej zaś sytuacji, gdy skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej, należało ją odrzucić na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako niedopuszczalną. Niedopuszczalność może mieć bowiem miejsce zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. W tym drugim przypadku chodzi o prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. Ze wskazanych wyżej przyczyn, Sąd orzekł jak w sentencji.