II SA/Rz 216/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. C. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) – dalej: "P.b.". Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na SS obowiązek wykonania trwałego wydzielenia przestrzeni pod wiatą zlokalizowaną na działce nr 853/9 w [...], poprzez wykonanie przegrody pionowej o wysokości co najmniej 1,20 m od strony wiaty (prostopadle do ogrodzenia), w celu uniemożliwienia wjazdu pod wiatę i wykorzystania jej w części w pasie o szerokości 3 m od strony granicy z działką nr 853/2 jako zadaszonego miejsca postojowego, w terminie do dnia 30 kwietnia 2020 r. Zdaniem organu I instancji, inwestor ww. wiatę wykorzystuję jako dwa miejsca postojowe dla samochodów osobowych, dlatego obiekt należy zakwalifikować jako zadaszone stanowisko postojowe w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej zwane rozporządzeniem). Stosownie do § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a) tego rozporządzenia, minimalna odległość stanowisk dla samochodów osobowych od budynków mieszkalnych wynosi 7 m. Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia, odległość stanowiska postojowego od granicy działki nie może być mniejsza niż 3 m. Powołane przepisy i ustalony stan faktyczny obligowały do nakazania inwestorowi wykonania określonych w decyzji robót budowlanych. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli SS i MC. SS zakwestionował przyjętą przez organ I instancji kwalifikację wiaty, jako zadaszone miejsca postojowe. Zdaniem inwestora, obiekt należy traktować wyłącznie jako wiatę, na realizację której – z uwagi na wymiary zewnętrzne – nie jest wymagane pozwolenie na budowę lub dokonanie zgłoszenia. Nie ma zatem podstaw do oceny obiektu pod kątem spełnienia przepisów techniczno – budowlanych wskazanych w rozporządzeniu. MC podniosła, że decyzja organu I instancji nie poprzedziło postanowienie o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych zgodnie z art. 50 P.b. Natomiast fakt parkowania samochodów pod wiatą przesądza, że stanowi ona zadaszone miejsce postojowe dla samochodów, które z uwagi na jego lokalizację bezpośrednio w garncy działki, stwarza zagrożenie pożarowe dla jej budynku mieszkalnego. W ocenie odwołującej się, jednym rozstrzygnięciem, które doprowadzi do osiągnięcia stanu zgodności z prawem jest wydanie decyzji o rozbiórce obiektu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzór Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Zdaniem organu odwoławczego, drewniana konstrukcja o wymiarach zewnętrznych 5,26 m x 6,91 m, obejmująca siedem słupów drewnianych, na których wykonano drewniany dach dwuspadowy, niezwiązana w żaden sposób z istniejącym budynkiem mieszkalnym, stanowi wiatę wolnostojącą. Wiata posiada powierzchnię zabudowy 36,35 m2, wobec czego, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2c w zw. z art. 30 P.b., jej realizacja nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania zgłoszenia organowi administracji techniczno – budowlanej. Fakt parkowania pojazdów na prywatnej działce nie stanowi natomiast o tym, że wiata stanowi zadaszone miejsce postojowe w rozumieniu przepisów P.b. Teren, na którym wykonano sporną wiatę nie stanowi terenu publicznego, a wobec braku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości, widocznych wad technicznych, ubytków, uszkodzeń lub niezgodności robót z sztuką budowlaną, brak było podstaw prawnych do wydania decyzji na podstawie art. 51 P.b. Zakaz garażowania samochodu pod wiatą nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej określonej w art. 83 ww. ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MC wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podtrzymując zarzuty sformułowane we wniesionym dowołaniu względem decyzji organu I instancji skarżąca podniosła, że PWINB dokonał błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Zdaniem skarżącej, materiał dowodowy został zgromadzony pobieżnie, gdyż niedokonano pomiaru odległości słupów wiaty od budynku mieszkalnego skarżącej, a pomiary przeprowadzone nie odpowiadają rzeczywistości. Ponadto organ odwoławczy nie uwzględnił negatywnego oddziaływania kwestionowanego miejsca postojowego na zabudowania skarżącej i nie wyjaśnił, dlaczego sporny obiekt zakwalifikował wyłącznie, jako wiatę, podczas gdy jedną ze ścian obudowano deskami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Na zasadzie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa była rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyżej zakreślonych Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w prowadzonym postępowaniu była wiata wzniesiona na dz. ewid. nr 853/9 w [...] przez SS w grudniu 2018 r. o wym. 5,26 m x 6,91 m (mierzone po obrysie zewnętrznym słupów) o wys. w szczycie do spodu konstrukcji 3,40 m. Obiekt ma konstrukcję drewnianą, nakryty dachem dwuspadowym i blachą falistą. Wody z dachu są odprowadzane dwoma rynnami spustowymi do wcześniej istniejącego odpływu liniowego, a dalej do studzienki po byłym szambie przy budynku gospodarczym. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił pojęcie wiaty i stwierdził, że wzniesiony obiekt ten o powierzchni zabudowy do 50 m2, a sytuowany na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b.). Na podstawie własnych ustaleń co do funkcji, jaką pełni ten obiekt przyjął, że zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia jest to zadaszone stanowisko postojowe, które dla samochodów osobowych należy sytuować w odległości od granicy działki nie mniejszej niż 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych (§ 19 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia). Z taką oceną nie zgodził organ II instancji, który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ II instancji przyjmując, że kontrolowany obiekt jest wiatą, dla której obowiązują reguły z art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. c), dla którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Powyższe omówienie decyzji podjętych przez organy nadzoru budowlanego wyznacza granice sporu dla określenia rodzaju wzniesionego obiektu, a w dalszej kolejności zastosowania dla badania jego legalności właściwych przepisów prawa. Na wstępie Sąd wskazuje, że na aprobatę zasługują poglądy wyrażone przez organy nadzoru budowlanego obydwu instancji w zakresie przedstawienia definicji wiaty ukształtowanej na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych wobec braku definicji normatywnej. Z tego względu nie będą powtarzane te stwierdzenia, które nie są sporne. Sąd nie podziela natomiast stanowiska wyrażonego przez organ II instancji ze względu na jego rzeczywistą funkcję, że przedmiotem kontroli jest obiekt będący wiatą, dla którego przy powierzchni 36,35 m2, czyli mniejszej niż 50 m2 powierzchni zabudowy nie potrzeba spełnić żadnych procedur określonych prawem budowlanym, co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b.). Sąd zauważa też, że organ II instancji nie wyjaśnił kwestii niepełnosprawności żony inwestora, na którą to okoliczność wskazał w odwołaniu SS. Okoliczność ta ma istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na treść § 20 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem stanowiska postojowe dla samochodów osobowych, z których korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne mogą być zbliżone bez żadnych ograniczeń do okien innych budynków. Miejsca te wymagają odpowiedniego oznakowania. Gdyby faktycznie zaistniała taka okoliczność, to warunki wynikające z § 20 miałyby zastosowanie w niniejszej sprawie. Zatem stan faktyczny przyjęty do orzekania przez organ odwoławczy nie został prawidłowo ustalony, a ponadto stan faktyczny przyjęty przez ten organ do orzekania błędnie oceniono przez pryzmat obowiązujących przepisów prawa. Z tego względu organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Na aprobatę zasługuję bowiem te ustalenia organu I instancji, wedle których obiekt budowlany stanowi zadaszony garaż/parking dla samochodów. Kwestia parkowania w tym miejscu dwóch samochodów osobowych nie jest sporna. Dokonane przez SS - inwestora zarówno utwardzenie gruntu, jak i wybudowanie zadaszenia nad tym gruntem, miało na celu urządzenie obiektu budowlanego o określonej funkcji i oznaczonych cechach służących parkowaniu samochodów osobowych. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b. Przepisy te zawierają katalog wyłączeń od tej zasady, wskazując jakie konkretne roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy. W art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. c) P.b. ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowane na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. W wyroku z 21 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 512/16 dostępny na str. cbosa) wskazał, że: wszelkie ww. wyjątki, a więc i te wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2c P.b., nie mogą być odczytywane rozszerzająco. Ustawodawca zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie wiaty, mające cechy opisane w art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. Skoro zdecydował się więc na zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiat spełniających określone cechy, to nie można uznać, że zwolnione mogą być również wiaty spełniające cechy innych budynków, tylko z uwagi na podobieństwo cech konstrukcyjnych. Tym samym ustawa wprowadza zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, dla realizacji jedynie tych wiat, które spełniają warunki określone w art. 29 ust. 1 pkt 2 lit.c) P.b. O tym zaś, decyduje sposób użytkowania wiaty oraz jej przeznaczenie. O ile wiata o powierzchni do 50 m2 może zostać zrealizowana bez pozwolenia na budowę na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe (przy czym łączna liczba wiat na działce nie może dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki) - art. 29 ust. 1 pkt 2 lit.c) P.b., o tyle garaż można wznieść bez pozwolenia na budowę, gdy jego powierzchnia nie przekracza 35 m2 - art. ust. 1 pkt 2 P.b. Ponieważ analizowany obiekt o wym. 5,26 m x 6,91 m2 ma powierzchnię zabudowy 36,35 m2 to istniały podstawy za uznania, że jest to garaż. Inwestor nie kwestionował poczynionych przez organ pomiarów. Ponadto z postanowień § 102 rozporządzenia wynika, że garaż może nie mieć ścian zewnętrznych i wówczas w nomenklaturze rozporządzenia będzie to garaż otwarty. Z materiału zdjęciowego znajdującego się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że sporna wiata od początku pełni funkcję zadaszonych miejsc parkingowych dla samochodów osobowych. Potwierdzają to również dołączone przez skarżącą do skargi zdjęcia z 7 lutego 2020 r.. Powyższe stawia pod znakiem zapytania tezę o wiacie przyjętą przez organ II instancji, co doprowadziło ten organ in fine do uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji, nie podał przyczyn, które spowodowały przyjęcie odmiennego stanowiska niż organ I instancji przy kwalifikacji obiektu budowlanego, co zasadnie zostało podniesione przez skarżącą. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdza, że wiata nie odpowiada warunkom, które ustawodawca określił dla obiektu budowlanego w art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. c) P.b., lecz jest obiektem budowlanym, który należy zakwalifikować jako zadaszone stanowiska postojowe, o których mowa w § 19 rozporządzenia, określającym warunki techniczne dla urządzonych miejsc postojowych i nakładających na inwestora obowiązek ich posadowienia w określonej odległości od wskazanych w tym przepisie obiektów oraz od granicy działki budowlanej. W konsekwencji przed wybudowaniem tzw. wiaty postojowej, wymagane było pozwolenie na budowę, którym inwestor w toku postępowania się nie wykazał. Sąd stwierdza, że prowadzone przez organ I instancji w trybie art. 51 postępowanie naprawcze należy uznać za nieprawidłowe. Zastosowanie trybu naprawczego z art. 50-51 P.b. jest więc generalnie wyłączone w stosunku do robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, które stanowią budowę obiektu budowlanego lub jego części. W orzecznictwie wskazuje się, że przepisy art. 50-51 P.b. stosuje się rozłącznie z art. 48 P.b. Wynika to wprost z art. 50 ust. 1 P.b., zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności objęte tym przepisem. Tym samym art. 50-51 P.b. ma zastosowanie wtedy, gdy nie ma podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego bez pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 20.09.2017 r., II OSK 86/116; wyrok WSA w Białymstoku z 24.10.2019 r. sygn. akt II SA/Bk 463/19, dostępne na str. cbosa). W konsekwencji, wybudowanie przez inwestora przedmiotowego obiektu budowlanego, będącego obiektem samodzielnym, niepołączonym z budynkiem, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor się nie legitymował, konieczne było w niniejszej sprawie przeprowadzenie postępowania w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 P.b., a nie postępowania naprawczego w trybie art. 50 P.b. Omawiany stan faktyczny nie wypełnia przesłanki przemawiającej za zastosowaniem procedury naprawczej i dlatego zastosowanie przez organ I instancji trybu z art. 50-51 P.b. było nieprawidłowe. Opisane naruszenie dotyczy błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego, co ma istotny wpływ na wynik postępowania. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit c) w zw. z art. 135 uchylił decyzje obydwu instancji dla końcowego załatwienia sprawy, gdyż decyzje obydwu instancji są dotknięte opisanymi wyżej wadliwościami. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a. Wskazania, co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z uzasadnienia. Istotną kwestią jest ustalenie czy żona inwestora spełnia przesłanki do korzystania z reguły określonej w § 20 rozporządzenia i w zależności od poczynionych ustaleń wdrożyć odpowiedni tryb postępowania przewidziany przez Prawo budowlane.