II SA/Rz 217/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 217/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na: "budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwóch studni kopanych, dwóch bezodpływowych zbiorników na ścieki sanitarne oraz zjazdu z drogi powiatowej, na działkach o nr ewid. 3458, 3459 i części działki nr ewid. 328/3 (droga powiatowa), położonych w miejscowości M., gm. K." na rzecz B. C. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm./ - zwana dalej upzp. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. B. C. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy na opisane na wstępie zamierzenie inwestycyjne. Po przeprowadzeniu postępowania i uzyskaniu stosownych uzgodnień, Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy na wnioskowane zamierzenie inwestycyjne. Na skutek odwołania złożonego przez syndyka masy upadłości A Sp. z o.o., decyzja ta została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. ([...]) uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne polegające na: "budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwóch studni kopanych, dwóch bezodpływowych zbiorników na ścieki sanitarne oraz zjazdu z drogi powiatowej, na działkach o nr ewid. 3458, 3459 i części działki nr ewid. 328/3 (droga powiatowa), położonych w miejscowości M., gm. K." na rzecz B. C. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy nastepuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Organ podał, że przeprowadzona została analiza wniosku zgodnie z art. 53 ust. 3 upzp, dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp i stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, co umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ podał, że projekt decyzji został uzgodniony (w pierwszym postepowaniu) z Zarządem Dróg Powiatowych w zakresie dróg powiatowych (postanowienie z dnia [...] września 2010 r. znak: [...]). Marszałek Województwa [...] w zakresie Melioracji Wodnych oraz Starosta [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych, nie zajęli stanowiska w ustawowym terminie. Rozstrzygnięcie decyzji nie powoduje konieczności dokonywania ponownych uzgodnień z ww. organami. Organ dodał, że ustalone warunki nie naruszają obowiązujących przepisów w zakresie wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji sporządzony został przez uprawnioną osobę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A Sp. z o.o. z/s w M., która wniosła o jej uchylenie i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 61 ust. 1 upzp poprzez pominięcie wpływu inwestycji strony odwołującej na zakres kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodrowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Odwołująca zarzuciła również naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 10 upzp poprzez jego pominięcie, art. 56 upzp poprzez jego błędne zastosowanie, art. 53 ust. 3 pkt 2 upzp poprzez nieustalenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości oraz art. 63 ust. 2 upzp jako naruszającej uprawnienia osób trzecich. W uzasadnieniu podkreślono, że decyzja została wydana z naruszeniem praw osób trzecich. Podano, że w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych zaskarżoną decyzją znajduje się inwestycja będąca w znacznym stopniu zaawansowania, polegająca na budowie farmy wiatrakowej, która prowadzona jest również na działce nr 3461 przylegającej bezpośrednio do działki objętej wnioskiem. Inwestycja prowadzona jest w oparciu o pozostającą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę, co winien uwzględnić organ. Po rozpoznaniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji wykonał zalecenia SKO wskazane we wcześniejszej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. W motywach uzasadnienia Kolegium podniosło, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób odpowiadający przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na art. 59, art. 52, art. 53 ust. 1 i 3, art. 60 ust. 4 i art. 61 ust. 6 upzp wskazało, że organ I instancji otrzymał od wnioskodawcy prawidłowo sporządzony wniosek, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, sporządzony został przez uprawnioną osobę projekt decyzji, a organ dokonał analizy urbanistycznej, która odpowiada wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabbudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588/. Organ dokonał również uzgodnienia projektu decyzji z Zarządem Dróg Powiatowych w R., Starostą [...] i Marszałkiem Województwa [...]. W dalszej części SKO wskazało na konieczność łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp i stwierdziło, że organ I instancji dokonał analizy tych przesłanek, co zostało poparte zebranym materiałem dowodowym i znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji, która to zawiera wymagane prawem elementy, w tym załączniki (część tekstowa i graficzna), o których mowa w § 9 wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium podniosło, że tak jak organ I instancji związany jest przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zobligowny jest wyłącznie do zweryfikowania prawidłowości postępowania pod kątem proceduralnym i oceny czy zostały spełnione wymogi określone w art. 61 upzp. Kolegium podało, że nie dopatrzyło się uchybień natury procesowej lub naruszenia przepisów materialnych, które eliminowałyby decyzję z obrotu prawnego. Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia interesów odwołującej spółki Kolegium wyjaśniło, że art. 63 § 2 upzp stoi na straży ochrony intersów osób trzecich. Z drugiej jednak strony przepisy prawa nie mogą zabraniać zainteresowanym realizowania inwestycji na danym terenie tylko dlatego, że może to wpłynąć na wysokość rekompensat (odszkodoawań) związanych z użytkowaniem obiektów przez inną stronę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła A Sp. z o.o. z/s w Z. i wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji SKO. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie naczelnych zasad postępowania i istoty administracyjnego toku odowławczego tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 77, art. 107 § 1 i 3 , art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazała, że organy wydając decyzje nie zbadały w wymaganym stopniu wszelkich okoliczności stanu faktycznego, występującego w niniejszej sprawie w związku z czym sprawa została załatwiona z pominięciem słusznego interesu stron, wydana została bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżąca zwróciła uwagę, że w zakresie uregulowań prawa materialno-prawnego tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja nie odpowiada prawu i zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 , art. 1 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 upzp poprzez nieuwzględnienie zasad i założeń planowania i zagospodarowania przestrzennego, naruszenie interesu publicznego i osób trzecich oraz interesu strony skarżącej. Zarzuciła również naruszenie art. 9, art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8, 14, art. 10 ust. 2, art. 14, art. 15 w zw. z art. 36 i art. 65 upzp poprzez nieuwzględnienie perspektywicznej konieczności uregulowania polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a nadto naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 2 i art. 63 ust. 2 upzp. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Podniosła też zarzut przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt. II SA/Rz 217/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna również z przyczyn w niej podnoszonych. Na wstępie podnieść należy, że wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji; budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwóch studni kopanych, dwóch bezodpływowych zbiorników na ścieki sanitarne na działkach nr 3458 i nr 3459 oraz zjazdu z drogi powiatowej na części działki nr 328/3 w miejscowości M. gm. K. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy zamierzonej inwestycji, od której odwołanie złożył Syndyk Masy Upadłości Sp. z o.o. A z/s w K. Rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania dopatrując się naruszenia przez ten organ przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie kwestionując prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego dla zamierzonej inwestycji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało brak odniesienia się do obiektu budowlanego pomieszczonego na bezpośrednio graniczącej działce nr 3461. W ocenie organu II instancji obiekt ten powinien być uwzględniony w analizie bez względu na to czy ma wpływ na kontynuację funkcji. Nadto, orzekający organ w uzasadnieniu decyzji zalecił niezbędność analizy z przepisami odrębnymi z uwagi na pomieszczenie zamierzonej inwestycji w strefie ochronnej Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 425. Orzeczeniem drugoinstancyjnym zobowiązano również organ I instancji do ustosunkowania się do zarzutów odwołującego się. Podstawę prawną przywołanego wyżej rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a. , który stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyżej przywołane zalecenia, tak jak podnosi to również skarżąca, w ponownie prowadzonym postępowaniu, nie zostały wykonane zarówno decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. jak i nie zostały zauważone przez rozpoznające odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W tym miejscu należy przypomnieć obowiązujące od 11 kwietnia 2011 r. uregulowanie zawarte w treści art. 138 § 2 k.p.a., które stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżaną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak sformułowany przepis oznacza, że jakkolwiek decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a tym samym nie wiąże w zakresie przepisów prawa materialnego to jednak, jej moc wiążąca rozciąga się na "okoliczności" , jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to również, że niewątpliwie wiążące są oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, a więc tak jak w niniejszym postępowaniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Rację ma zatem strona skarżąca zarzucając niewykonanie zaleceń, tj. nieuwzględnienie okoliczności wskazanych kasacyjną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r. Ani bowiem dokonana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym analiza, ani też podjęta w sprawie decyzja nie wskazują stanu działek sąsiednich. Pojęcie "działki sąsiedniej" wyłożył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r., K 17/08 przyjmując, że za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /OTK-A 2010/6/61, Dz. U. 2010/137/926/. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie wykonał również innych zaleceń wskazanych decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r. pod kątem dokonania analizy zgodności zamierzonej inwestycji w zakresie strefy ochronnej Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 425. Wbrew zaleceniom zawartym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r., ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszoinstancyjny nie ustosunkował się również do podnoszonych przez skarżącą zarzutów wydając tym samym decyzję z naruszeniem przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W tym stanie sprawy Sąd nie odnosi się do pozostałych zarzutów skargi jako przedwczesnych na tym etapie postępowania. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisu art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Sąd , działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji.