II SA/Rz 220/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego -skargę oddala- do wyroku z dnia 23 września 2009 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 26 pkt 11, art. 81 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004r. Nr 156, poz. 1641 z późn. zm.) po rozpoznaniu wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, ze wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] września 2008 r. Dyrektor Izby Celnej - w oparciu o art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej - zwolnił K. K. ze służby w Izbie Celnej w P. - Urzędzie Celnym w P. z upływem 3 miesięcy od dnia doręczenia tej decyzji, co nastąpiło 30 września 2008 r. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż wyżej wymieniony funkcjonariusz zatrudniony został w Izbie Celnej w P. w dniu 28 listopada 1988 r. Do jego obowiązków należało w szczególności dokonywanie kontroli oraz odpraw celnych towarów przewożonych przez granicę Polski. Analiza nieobecności K. K. w pracy od roku 2004 wykazała, iż jego absencja chorobowa utrudnia realizację zadań nałożonych na polską administrację celną w związku z przystąpieniem do Unii Europejskiej (trudności w organizacji służby, dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy). Mając zatem na uwadze powtarzające się i długotrwałe nieobecności w służbie spowodowane chorobą i związanym w tym przebywaniem na zwolnieniu lekarskim, Dyrektor Izby Celnej uznał, iż okoliczność ta stoi w sprzeczności z dobrem służby, a zatem niezbędnym jest zwolnienie wskazanego wyżej funkcjonariusza z tej służby. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. K. przedstawił przebieg leczenia związany z przebytymi dwoma zawałami mięśnia sercowego. Wskazał, że jego kłopoty zdrowotne nasiliły się w okresie ostatnich 4 lat z powodu choroby wieńcowej. Podkreślił jednocześnie, iż obecny stan jego zdrowia jest dobry, co umożliwia mu właściwe wykonywanie obowiązków służbowych. We wniosku K. K. zwrócił również uwagę na fakt ukończenia przez niego studiów magisterskich oraz podyplomowych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Izby Celnej uznał, iż zwolnienie K. K. ze służby jest uzasadnione z uwagi na dobro tej służby, do którego odwołuje się art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej. Organ zwrócił uwagę, iż nieobecność w pracy wskazanego funkcjonariusza jest bez wątpienia usprawiedliwiona, jednakże powoduje ona jednocześnie brak gwarancji ze strony wyżej wymienionego systematycznego pełnienia przez niego służby. Organ wskazał, że K. K. po długich okresach przebywania na zwolnieniu lekarskim przedkładał zaświadczenia o zdolności do pracy, po czym po upływie krótkiego czasu ponownie rozpoczynał leczenie. Jego nieprzewidywalna absencja wpływała niewątpliwie na dezorganizację pracy. Oddziaływała ona również negatywnie w zakresie motywowania pozostałych funkcjonariuszy do sumiennego wykonywania obowiązków służbowych, zwłaszcza, iż zmuszeni byli oni do wykonywania dodatkowych zadań związanych z koniecznością zastępstwa nieobecnego. Dyrektor Izby Celnej podkreślił również aspekt finansowy związany z tym, iż funkcjonariusz celny podczas nieobecności w pracy otrzymuje 100 % uposażenia. Powyższe nie należy, w ocenie organu, do wydatków celowych Służby Celnej, która winna wykazywać się skutecznością, ekonomicznością oraz efektywnością w działaniu. Organ podniósł, iż zwolnienie K. K. ze służby pozwoli w sposób właściwy wykorzystać zajmowany przez niego etat, a tym samym przyniesie korzyści Służbie Celnej. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych Dyrektor Izby Celnej wskazał, że przez wyrażenie "dobro służby" należy rozumieć konieczność zapewnienia realizacji przez służby celne nałożonych na tę formację zadań, przewidzianych przede wszystkim w art. 1 ustawy Służby Celnej. Reasumując organ stwierdził, iż absencja chorobowa K. K. i związane z nią skutki w postaci dezorganizacji pracy oraz negatywnego oddziaływania w zakresie motywowania innych funkcjonariuszy celnych, jak też aspektu finansowy związany z nieobecnością funkcjonariusza w pracy, z pewnością do zapewnienia dobra służby się nie przyczyniają. Ustosunkowując się natomiast do okoliczności dotyczącej ukończenia przez K. K. studiów (magisterskich i podyplomowych) organ stwierdził, że wiedza zdobyta w ten sposób mogłaby być wykorzystana w codziennym wykonywaniu obowiązków pracowniczych przez wymienionego funkcjonariusza, jednakże wobec faktu jego rzadkiej obecności w pracy, trudno jest twierdzić o korzyściach płynących z jego wykształcenia dla Służby Celnej. Z decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] stycznia 2009 r. nie zgodził się K. K., który złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o usunięcie jej z obrotu prawnego i w konsekwencji przywrócenie do służby. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej poprzez dowolne i nieoparte na dowodach uznanie, że jego usprawiedliwiona i zgodna z prawem nieobecność w pracy z powodu choroby stanowi przesłankę zwolnienia ze służby z uwagi na jej dobro oraz wadliwą ocenę, iż nieobecność ta dezorganizowała tę służbę, art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 26 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej przez nieuwzględnienie faktu, że prawo do nieobecności z powodu choroby jest immanentnym prawem każdego obywatela a w związku z czym funkcjonariusz uprawniony jest do nieobecności w służbie z tej przyczyny, jeśli nie trwa dłużej niż rok, co w konsekwencji nie może skutkować dla niego negatywnym skutkiem w postaci rozwiązania stosunku służbowego, - art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 103 § 3 KPA w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie obejmującym ustalenie czy usprawiedliwiona nieobecność w służbie z powodu choroby, nieprzekraczająca rocznego okresu, faktycznie utrudniła proces organizacji służby oraz czy rzeczywiście wpłynęła negatywnie na innych funkcjonariuszy, a jeśli tak to czy w taki sposób i stopniu, by można ją było uznać za wystarczającą do zwolnienia ze służby z uwagi na dobro tej służby, nadto przez pozbawienie strony prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz przez brak należytego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska. Składający skargę zwrócił uwagę na związaną ze stosunkiem służbowym, w jakim niewątpliwie pozostaje funkcjonariusz służby celnej, stabilność zatrudnienia, która jest wyrazem ochrony tego funkcjonariusza. Podkreślił, iż wobec faktu, że pojęcie "dobro służby" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, a nadto, iż rozstrzygnięcie o zwolnieniu ze służby ma charakter uznaniowy, organ podejmując je winien w sposób wnikliwy i wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy oraz uwzględnić nie tylko interes społeczny, ale także słuszny interes konkretnego funkcjonariusza, którego ewentualnie zamierza zwolnić. W ocenie skarżącego, jego zwolnienie ze służby ma charakter dowolny, stanowiąc jednocześnie nadużycie prawa. Wypełniał on bowiem należycie wszystkie obowiązku pracownicze. Nigdy nie było w stosunku do niego prowadzone postępowanie, tak dyscyplinarne, jak karne. Nie jest zaś jego winą iż ma kłopoty ze zdrowiem. Podniósł, że prawnym obowiązkiem każdego pracodawcy jest zapewnienie należytej organizacji pracy uwzględniającej prawo pracownika do usprawiedliwionej nieobecności. Tym samym, nieprzekraczającej roku absencji chorobowej nie można uznać za zagrożenie dla dobra służby. Składający skargę podkreślił, iż jego choroba pozostawała w związku z pełnioną służbą charakteryzującą się wzmożonym stresem, który przełożył się następnie na stan jego zdrowia. Zwalniając go ze służby organ nie sprecyzował jak utrudnienia, które wywoływała jego nieobecność w pracy oddziaływały na odcinku przydzielonej mu służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu poddanej weryfikacji decyzji. Dodatkowo podkreślił, iż ze statusem funkcjonariusza służby celnej związane są określonego rodzaju przywileje, jak też zwiększone obowiązki i ograniczenia wolności osobistej. Troska o dobro służby usprawiedliwia zastosowanie indywidualnych rygorów prawnych zdeterminowanych jej specyfiką, nawet jeśli cechuje je duży stopień represyjności. Odnosząc się do zarzutu skargi organ podniósł, że art. 68 ust. 1 Konstytucji RP powinien być rozpatrywany w kontekście wyłącznie swobodnego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu, także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są całkowicie nieuzasadnione, bowiem dochowane zostały wszelkie prawem przewidziane procedury. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) lub stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Nadto wskazać należy na art. 134 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w takim właśnie zakresie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Skarga K. K. zawiera zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W pierwszej grupie zarzutów K. K. wskazał na naruszenie art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej poprzez dowolne i nieoparte na dowodach uznanie, że jego usprawiedliwiona i zgodna z prawem nieobecność w pracy z powodu choroby stanowi przesłankę zwolnienia ze służby z uwagi na jej dobro oraz wadliwą ocenę, iż nieobecność ta dezorganizowała tę służbę, a także naruszenie art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 26 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej przez nieuwzględnienie faktu, że prawo do nieobecności z powodu choroby jest prawem każdego obywatela a w związku z czym funkcjonariusz uprawniony jest do nieobecności w służbie z tej przyczyny, jeśli nie trwa dłużej niż rok. Należy w tym miejscu wskazać, że przepis art. 26 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej przewiduje możliwość zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby w wypadku nieobecności w służbie z powodu choroby trwającej dłużej niż rok. Nie ma sporu pomiędzy stronami, że przepis ten nie mógł być w sprawie zastosowany, bowiem choroby skarżącego nie trwały nieprzerwanie rok, ponieważ przed upływem roku skarżący stawiał się do służby, po czym za jakiś czas ponownie przedstawił zwolnienia lekarskie. Dyrektor Izby Celnej zwalniając skarżącego ze służby powołał się na przepis art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego dobro służby. Między przepisami art. 26 pkt 6 i 11 nie zachodzi relacja lex specialis derogat legi generali. Każdy z tych przepisów stanowi odrębną podstawę zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Pierwsza z nich to nieobecność w służbie spowodowana chorobą trwającą dłużej niż rok, natomiast drugą podstawą jest dobro służby, na które może złożyć się szereg okoliczności tworzących określony stan faktyczny, na który może składać się też nieobecność w służbie, jako jeden z jego elementów. Punkt 11 został dodany przez ustawodawcę już w toku obowiązywania ustawy, w celu umożliwienia zwolnienia celnika z przyczyn innych niż wskazane w art. 25 i 26 pkt 1-10 ustawy o Służbie Celnej, których wszystkich nie sposób przewidzieć, a dobro tej specyficznej służby tego wymaga. W ocenie Sądu ustawodawca dodając pkt 11 do art. 26 ustawy miał też na myśli stan, który zaistniał w niniejszej sprawie. Odmienna interpretacja doprowadziłaby do niemożliwości zwolnienia funkcjonariusza celnego przebywającego np. na zwolnieniu lekarskim przez wiele lat z kilkudniową przerwą na urlop w każdym roku. Organ Służby Celnej może zastosować art. 26 pkt 11, jednak musi oprzeć się na ustaleniach faktycznych dotyczących wpływu długotrwałej nieobecności funkcjonariusza celnego na prawidłowe funkcjonowanie jednostki, w której pełni on służbę. Okoliczności te były przedmiotem ustaleń i rozważań organu orzekającego w sprawie. Organ wykazał, że za zwolnieniem K. K. ze służby celnej przemawia dobro służby. Nie budzi żadnych wątpliwości podnoszona w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Izby Celnej argumentacja, że trwająca na przestrzeni okresu czasu od 3 stycznia 2004 r. do 7 września 2008 r. nieobecność skarżącego w pracy wynosząca 894 dni, mimo że jest nieobecnością usprawiedliwioną, dezorganizuje pracę służb celnych, utrudnia proces organizacji tej służby, a także negatywnie wpływa na motywację pozostałych funkcjonariuszy. Jest rzeczą oczywistą, że na skutek absencji skarżącego w służbie, przydzielone mu obowiązki służbowe, muszą przejąć inni funkcjonariusze, którym za pełnienie służby ponad obowiązujące normy czasu służby, przysługuje dodatkowy dzień wolny od służby. W konsekwencji takiego stanu rzeczy służba na przejściach granicznych pełniona jest przez niewystarczającą liczbę funkcjonariuszy celnych, co może prowadzić do niewywiązywania się ze zwiększonych obowiązków wynikających z akcesji Polski do Unii Europejskiej. Zwolnienie skarżącego ze służby umożliwi zatrudnienie w jego miejsce innego funkcjonariusza, co pozwoli prawidłowo zorganizować pracę w Urzędzie Celnym, a także wpłynie korzystnie na pracę pozostałych pełniących tam służbę funkcjonariuszy celnych. To, że notoryczna absencja K. K. dezorganizuję pracę służb celnych, powoduje nieefektywne wydatkowanie przeznaczonych na ten cel środków finansowych nie tylko wynika z ustaleń organu ale uzasadnia to również w pełni doświadczenie życiowe. Zaskarżoną decyzją nie naruszono przepisu art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 26 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej. Przede wszystkim przepis art. 26 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej podstawą rozstrzygnięcia organu nie był, a przepis art. 68 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia, więc w żadnym zakresie nie wyklucza zwolnienia skarżącego ze Służby Celnej. W grupie zarzutów o charakterze proceduralnym K. K. wskazał na naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 103 § 3 KPA w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez nie-wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie obejmującym ustalenie czy usprawiedliwiona nieobecność w służbie z powodu choroby, nieprzekraczająca rocznego okresu, faktycznie utrudniła proces organizacji służby oraz czy rzeczywiście wpłynęła negatywnie na innych funkcjonariuszy, a jeśli tak to czy w taki sposób i stopniu, by można ją było uznać za wystarczającą do zwolnienia ze służby z uwagi na dobro tej służby, nadto przez pozbawienie strony prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz przez brak należytego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Z akt administracyjnych wynika, że organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania, jego podstawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień i prawie składania wniosków i zastrzeżeń pismem z dnia 1 września 2008 r., które skarżący otrzymał 4 września 2008 r. - k-90 akt administracyjnych. Skarżący pomimo pouczenia nie złożył żadnych uwag i wyjaśnień. Po złożeniu przez K. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pismami z dnia 7 listopada 2008 r. i 29 grudnia 2008 r., doręczonymi skarżącemu odpowiednio w dniu 18 listopada 2008 r. i 2 stycznia 2009 r. został on ponownie pouczony w trybie art. 10 § 1 KPA. W dniu 19 listopada 2008 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy. Powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że na każdym etapie postępowania skarżący miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków i przedstawiania swoich argumentów. Zatem należy przyjąć, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 8, art. 10 § 1, art. 11 KPA. Podobnie nie naruszyły organy przepisów art. 75 § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 KPA. Organ zebrał w sprawie materiał dowodowy potrzebny do jej rozstrzygnięcia. W szczególności w aktach sprawy znajdują się kserokopie zwolnień lekarskich skarżącego, dokumentów obrazujących przebieg jego służby, wykształcenie itp. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi przepisu art. 107 § 3 KPA. Reasumując stwierdzić należy, iż organ orzekający w niniejszej sprawie nie naruszył przepisów postępowania w taki sposób, iż mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ ten zebrał wystarczający materiał dowodowy i wykazał istotne dla sprawy okoliczności, a rozstrzygnięcie organu służby celnej wyprowadzone z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykracza poza granice uznania administracyjnego przyznanego mu przepisem art. 26 pkt 11 ustawy o Służbie Celnej, a zatem nie stanowi naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. (1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.