II SA/Rz 220/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Wnioskiem z dnia 13 lutego 2011r. H. S., pełnomocnik M. S. zwróciła się do Starostwa Powiatowego [...] z prośbą o sprostowanie "pomyłki błędnego naniesienia granicy na mapach przyjętych do Zasobu Geodezyjnego Starostwa a dotyczącej nieprawidłowo naniesionej granicy między działkami 1986/2 (3141/3), a działką nr 1986/6 położoną w M. przy ul. W.". W dniu [...] maja 2011r., Starosta Powiatu [...] wydał decyzję nr [...] w sprawie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków m. M. obręb [...] w przedmiocie zmiany przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1986/2, a działką nr 1986/6. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podając w uzasadnieniu motywy podjętego rozstrzygnięcia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...] Starosta Powiatu [...] dokonał zmian w ewidencji gruntów i budynków miasta M. obręb [...], polegających na przywróceniu przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1986/2 stanowiącą własność M. S., a działką nr 1986/6 stanowiącą własność-Gminy Miasta [...] w wieczystym użytkowaniu W. M., zgodnie z jej przebiegiem ustalonym przy podziale działki nr 3141/2 na działki nr 3141/3 i nr 3141/4 (numery przed modernizacją ewidencji gruntów) włączonym do zasobu ewidencji gruntów pod nr [...] w dniu 03.03.1989r. WINGiK decyzją z dnia [...] października 2011r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 6 marca 2012r. sygn. akt II SA/Rz 1292/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. W uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Rzeszowie podał m.in., że organ prowadzący ewidencję gruntów nie jest uprawniony "do rozstrzygania ewentualnego sporu, gdzie jest granica prawna między nieruchomościami. Spór o linię graniczną, a więc i o to, czyją własność stanowi przygraniczny pas, bądź klin gruntu wzdłuż nieruchomości podlega rozpoznaniu w sprawie o rozgraniczenie, skoro jego źródłem jest przebieg granicy. Do przeprowadzenia takiego postępowania Starosta nie jest właściwy, a dopiero dokumentacja geodezyjna w odpowiedniej formie i spełniająca określone przepisami wymagania, która powstanie na użytek takiego postępowania może być wykorzystana do wprowadzania zmian w ewidencji gruntów". Sąd zauważył, że w aktach sprawy są jedynie szczątkowe dokumenty z odnowienia ewidencji gruntów z 1994 r. Żaden z orzekających w sprawie organów nie odniósł się do podnoszonego zarówno w toku postępowania, jak i w odwołaniach zarzutu dotyczącego decyzji zapadłej w toku modernizacji z 1994 r. W aktach brak jest takiej decyzji i nie można w oparciu o nie ustalić, czy w ogóle była wydawana. Sąd wskazał, iż nie można wykluczyć, że w toku odnowienia ewidencji zapadły ostateczne decyzje, które można zmienić jedynie w sposób, o którym mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Ponadto Sąd zaznaczył, że dokumenty z tego postępowania są w aktach jedynie w formie szczątkowej, co nie pozwala Sądowi na pełną weryfikację i sformułowanie kategorycznych stwierdzeń w tym zakresie. Nie odniesiono się także do zarzutu dotyczącego braku podstaw prawnych organu do dokonania zmian w ewidencji z pominięciem wskazywanej decyzji. Żaden z przepisów prawa powołanych przez organ I instancji jako podstawa wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r. nie mógł być samoistną podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji. Sąd podał również, że jeśli w aktach znajduje się ostateczna decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], w której w punkcie I zatwierdzony został operat opisowo - kartograficzny ewidencji gruntów i budynków składający się z raportów podstawowych i raportów pomocniczych, to rozstrzygnięcie sprawy dotyczące zmiany danych objętych tym operatem nie może polegać na zupełnym pominięciu mocy wiążącej także tej decyzji. W ocenie Sądu decyzje wydane w sprawie były więc przedwczesne i naruszały zasady wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie zostało bowiem wyjaśnione, na jakiej podstawie w trakcie odnowienia operatu ewidencyjnego w 1994r. i następnie w postępowaniu modernizacyjnym zakończonym ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] czerwca 2003r. przyjęta została granica między działkami aktualnie oznaczonymi nr 1986/6 i nr 1986/2 w szczególności, czy istniały jakieś inne dokumenty, które uzasadniałyby ustalenie innego przebiegu granicy. Podsumowując, WSA w Rzeszowie wskazał m.in., że w ponownym postępowaniu organy uzupełnią dowody o szczegółowe materiały z odnowienia gruntów z 1994r. i wyjaśnią, czy w toku tego postępowania była wydawana jakakolwiek decyzja na którą wskazywał skarżący, czy był dokonany podział nieruchomości w 1998r., a następnie wydadzą decyzje, które w sposób szczegółowy odniosą się także do zarzutów skarżącego z uwzględnieniem przepisów art. 107 § 3, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] października 2012r., nr [...] Starosta Powiatu [...] odmówił dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków miasta M., obręb [...], w przedmiocie zmiany granicy pomiędzy działką nr 1986/2 stanowiącą własność M. S., a działką nr 1986/6 stanowiącą własność W. M. oraz zmiany pól powierzchni tych działek. W uzasadnieniu ww. decyzji opisał przebieg postępowania i podał m.in., że mając na względzie zalecenia WSA w Rzeszowie oraz dotychczasowe stanowisko urzędu w kwestii granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami, zlecił opracowanie analizy dotychczasowej dokumentacji znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wykonanie pomiaru bezpośredniego na gruncie. Ponadto ustalił, że przeprowadzone w latach 1992-1994 odnowienie ewidencji gruntów nie było zatwierdzone decyzją administracyjną - zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Wyjaśniono również w sposób szczegółowy, na czym polegał błąd popełniony w ramach modernizacji dotyczący przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1986/2, stanowiącą własność M. S., a działką nr 1986/6, stanowiącą własność W. M. Od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2012r., nr [...] odwołała się H. S., pełnomocnik M. S., wnosząc o jej uchylenie i dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z decyzją Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...] marca 1989r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 22 ust. 1 Pgik poprzez odmowę wprowadzenia w operacie ewidencyjnym żądanych zmian oraz naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu przeciwko treści decyzji Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...].03.1989r. nr [...], "która posiada domniemanie prawne prawdziwości dokumentu". W uzasadnieniu odwołania wskazano m.in., że W. M. akceptuje przebieg granicy po modernizacji, ponieważ jej przebieg wynikający z popełnionego błędu jest dla niego korzystny. Odwołująca się podniosła, że brak jest podstawy prawnej do zmiany danych, a modernizacja nie może wyeliminować decyzji podziałowej z dnia [...] marca 1989r. i nie ustala nowego stanu prawnego, tylko przenosi stan prawny zaistniały przed modernizacją. Skarżąca podała również, że błąd w istniejącym stanie prawnym powstał na skutek zaniedbań Urzędu oraz modernizacji i nie można skutkami tego błędu obciążać właściciela działki nr 1986/2. Wskazała, że działanie Starosty Powiatu [...] ewidentnie narusza zasadę zaufania do organów administracji publicznej. Pismem z dnia 12 października 2012r. organ I instancji poinformował WINGiK, że powołana w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2012r. decyzja Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2003r. zatwierdzająca operat opisowo-kartograficzny ewidencji gruntów i budynków m. M. obręb [...], została uchylona decyzją WINGiK z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...]. Wskutek zmiany przepisów, modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków m. M. obręb [...] została zakończona ogłoszeniem w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 36 poz. 983 z dnia 02.05.2008r. informacji o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków m. M. obręb [...] stał się operatem ewidencji gruntów i budynków i do tych danych nie zostały zgłoszone żadne zarzuty (art. 24a Pgik). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że w wyroku z dnia 6 marca 2012r. sygn. akt II SA/Rz 1292/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, jakie kwestie wymagają wyjaśnienia w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, zakwestionował podstawę prawną uchylonej decyzji Starosty Powiatu [...] i podał jakich uzupełnień należy dokonać w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Organ odwoławczy zauważył, że Starosta Powiatu [...] w ponownym postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2012r. nie zastosował się do wszystkich zaleceń Sądu, a w szczególności: nie uzupełnił materiału dowodowego o wskazane przez Sąd dokumenty, nie uwzględnił kwestii podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie zmian w operacie ewidencyjnym, nie odniósł się do wszystkich zarzutów W. M. Ponadto mając na uwadze fakt, że obecnie w obrocie prawnym brak jest decyzji administracyjnej zatwierdzającej modernizację ewidencji gruntów i budynków Miasta M., obręb [...], organ I instancji winien wziąć pod uwagę § 36 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38 poz. 454), zgodnie z którym przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej m.in. w celu podziału nieruchomości. Powyższe ma istotne znaczenie w sytuacji, gdy organ I instancji stwierdza istnienie błędu w operacie ewidencyjnym, a w ramach zarówno odnowienia jak i modernizacji operatu ewidencyjnego brak było podstaw zmian przebiegu granic w sposób niezgodny z istniejącą dokumentacją geodezyjną. Ponadto W. M., pismem z dnia 24 października 2012r. wniósł do organu I instancji o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego i bezprawnego, z akt sprawy nie wynika czy ten wniosek został rozpatrzony, a w zaskarżonej decyzji Starosta Powiatu [...] nie odniósł się do tego wniosku. W. M. złożył skargę na wskazaną wyżej decyzję wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji W pierwszej kolejności wskazał, że wbrew treści sentencji decyzji nie składał on odwołania od decyzji I instancji. Zdaniem skarżącego organ pominął w uzasadnieniu fakt, że w 1997 roku dokonano podziału nieruchomości gruntowej i wydzielono z nieruchomości położonej w M. przy ul. W. obręb [...] oddzielną działkę o nr ewid. gr. 1986/4. W wyniku podziału z działki nr 1986/4 wydzielono działki o nr 1986/5 i 1986/6. Podział ten zatwierdził decyzją nr [...] z [...].05.2003r. Prezydent Miasta [...] i stan ten został ujawniony w księdze wieczystej. Kształt, granice i powierzchnie działki nr 1986/4 przedstawiono w operacie geodezyjnym. Projekt podziału nieruchomości w 1997r. zatwierdzony decyzją nr [...] przez Kierownika Urzędu Rejonowego [...] jest załącznikiem do tej decyzji. Decyzja Urzędu Rejonowego [...] z 1997r. wraz z projektem podziału i aktem notarialnym kupna nieruchomości przez W. M. od M. C., M. S. została włączona do księgi wieczystej. Skarżący kupił działkę nr 1986/4 wraz z zabudowaniami w dniu 9 października 1997r. po uprzednim złożeniu przez sprzedających oświadczenia przed notariuszem, iż ww. nieruchomość sprzedają o określonym kształcie, granicach, a także powierzchni zgodnych z prawomocną i ostateczną decyzją nr [...] Urzędu Rejonowego [...]. Podał, że M. S. w 1998r. założyła księgę wieczystą dla działki nr 1986/2 przedkładając mapę z 5.06.1998r., na której działka 1986/2 posiada granice i kształt jak w stanie istniejącym oraz pow. 0,0031 ha co potwierdza wypis z księgi wieczystej [...] prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...]. W roku 1999 M. S. przekształciła decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...].09.1999r. prawo wieczystego użytkowania działki nr 1986/2 o granicach, kształcie i powierzchni 0,0031 ha w prawo własności. Na podstawie decyzji nr [...] z [...].02.2012r. Prezydenta Miasta [...] skarżący dokonał przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności działek nr 1986/5 i 1986/6. Jak wynika z powyższego od czasu wydzielenia działki oznaczonej w ewidencji nr 1986/4 minęło ponad 10 lat. Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych zawiadomieniem z dnia 16 marca 2000r. potwierdził dokonanie wpisu w w/w księdze wieczystej zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...], orzekającą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki nr 1986/2 o powierzchni 0,00031 ha. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 P.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie jest decyzja ostateczna wydana po uprzednim uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 marca 2012r., sygn. akt: II SA/Rz 1292/11 decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2011r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. art. 153. P.p.s.a., z którego wprost wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przytoczony wyżej przepis wyznacza więc zakres postępowania administracyjnego toczącego się przed organami rozpoznającymi sprawę, które w ponownie prowadzonym postępowaniu powinny zastosować się do wskazówek zawartych w wyroku i są związane wyrażoną tam oceną prawną. Przepis ten wyznacza także zakres kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanych w następstwie ponownego rozpoznania sprawy po wydaniu wyroku kasacyjnego. Oznacza to, że sąd ponownie rozpoznając sprawę, jest związany poprzednio wydanym wyrokiem i kontroluje wydane rozstrzygnięcie, mając na względzie, czy wykonane zostały wskazania sądu. Badając legalność zaskarżonej decyzji , w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jednakowoż słusznie organ II instancji uznał, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę i wydając decyzję [...] października 2012r., nr [...] nie zastosował się do wytycznych, szczegółowo określonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 6 marca 2012r., sygn. akt: II SA/Rz 1292/11. Sąd stwierdza, że zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 6 marca 2012r. zostały wykonane tylko w części. Organ I instancji wyjaśnił fakt, że efekcie modernizacji ewidencji gruntów przeprowadzonej w latach 1992 - 1994r. "stary" operat ewidencji gruntów zastąpiono nowym. Podał, że w tym zakresie nie była wydawana decyzja administracyjna. Także w wykonaniu zaleceń Sądu dokonano pomiaru bezpośredniego na gruncie granicy pomiędzy działkami nr 1986/2 i 1986/6 oraz sporządzono operat geodezyjny z dnia 3 października 2012r., włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod., nr [...], w którym dokonano analizy poprzednich operatów pomiarowych i wskazano, że granica pomiędzy działką 1986/2 i działką 1986/6 powstała w wyniku podziału dokonanego 1988r., zatwierdzonego decyzją Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...] marca 1989r., nr [...] , a przebieg tej granicy został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków w trakcie modernizacji przeprowadzonej w 1994r. W uzasadnieniu decyzji I instancji wyjaśniono także na czym polegał błąd, jaki powstał w trakcie wprowadzania do elektronicznej bazy danych współrzędnych załamań granicy pomiędzy działkami nr 1986/2 i nr 1986/6, którego efektem było przesunięcie granicy w kierunku zachodnim o 1, 17 m. Równocześnie jednak organ I instancji nadal nie uzupełnił akt sprawy o pozostałe dokumenty szczegółowo wymienione w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2012r. Brak jest w aktach dokumentów z odnowienia ewidencji gruntów z 1994r. Nadal nie doniesiono się do zarzutu, iż przepisy art. 7 d ust. 1, art. 20 ust. 1 i 2 ani art. 22 ust. 1 ustawy samodzielnie nie uprawniały do dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów. Organ nie uzupełnił akt sprawy o dokumenty, z których wynika inny niż ustalony w trakcie podziału z 1989 r. przebieg granicy. W dalszym ciągu organ nie odniósł się do kwestii związanych z aktem notarialnym Rep. [...] z dnia 9.10.1997r. oraz zupełnie pominął decyzję ostateczną decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2003r., nr [...], w której w pkt I zatwierdzony został operat opisowo – kartograficzny ewidencji gruntów i budynków składający się z raportów podstawowych i raportów pomocniczych. Nie wyjaśniono na jakiej podstawie w trakcie odnowienia operatu ewidencyjnego w 1994r. i następnie w postępowaniu modernizacyjnym zakończonym decyzją Starosty z dnia [...] czerwca 2003r. przyjęto granicę między działkami 1986/6 i 1986/2, czy były jakieś inne dokumenty, pozwalające na przyjęcie tej granicy. W ponownym postępowaniu organ I instancji uzupełnią dowody o dokumenty szczegółowo wymienione w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2012r., sygn. akt II SA/Rz 1292/11 oraz wykonają wytyczne w nim zawarte. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.