II SA/Rz 220/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. w L. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] S.A. z/s w [...] (dalej też spółka) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], którą uchylono decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i umorzono postępowanie I instancji. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: "K.p.a.") oraz art. 9a w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 – dalej: "u.g.n."). Z akt sprawy i uzasadnienia tej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 30 grudnia 2016 r., [...] S.A. z/s w [...] zwróciła się o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej jako działka ewid. nr 985, stanowiącej własność A.K., poprzez udzielenie spółce zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na tej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, w ramach realizacji inwestycji pn.: "Budowa linii 110 kV [...]". W uzasadnieniu wniosku spółka podała, że jest on podyktowany interesem społecznym oraz wyjątkowo ważnym interesem strony, z uwagi na zakwalifikowanie przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 107 K.p.a. oraz art. 124 ust. 1, 4, 6, 7 u.g.n. Starosta [...] ograniczył sposób korzystania z w/w nieruchomości zgodnie ze złożonym wnioskiem. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (przebiegać będzie przez nieruchomości zlokalizowane na terenie dwóch powiatów: [...] i [...]), realizującą cel publiczny wynikający z art. 6 pkt 2 u.g.n. Podstawą wydania decyzji był prawidłowo złożony wniosek, negatywny wynik prawidłowo przeprowadzonych rokowań oraz zgodność inwestycji z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miejscowości [...]. Z powyższą decyzją nie zgodziła się A.K. W odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 124 u.g.n. i art. 10 § 1 K.p.a. oraz jej rażące pokrzywdzenie poprzez zezwolenie na przeprowadzenie linii energetycznej przez środek działki, co było całkowicie pozbawione podstaw gospodarczych i co znacznie zmniejszy wartość rynkową nieruchomości. Zakwestionowała również prawidłowość przeprowadzonych rokowań. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie to wydano wobec ustalenia, że A.K. zmarła po wniesieniu odwołania, a jej dzieci – P. i M.K. poinformowali organ, że w dniu 6 października 2017 r. wystąpili do Sądu Rejonowego w [...] o przeprowadzenie postępowania spadkowego. Według organu wobec śmierci A.K. i niezakończonego postępowania spadkowego, działka nr 985 stała się nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym, do której nie ma zastosowania przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. Z tych też względów postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] S.A. wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jako podstawę powyższego spółka wskazała naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania I instancji jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy postępowanie w związku ze śmiercią strony A.K. nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż przedmiotem postępowania były prawa dziedziczne, a nie uprawnienia i obowiązki o charakterze osobistym, nierozerwalnie związane z osobą strony; 2. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji i umorzenie postępowania I instancji w sytuacji, gdy w związku ze śmiercią strony postępowania A.K. po złożeniu przez nią odwołania oraz nieustaleniem kręgu jej spadkobierców, postępowanie winno być zawieszone do czasu ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłej; 3. art. 30 § 4 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż śmierć strony na etapie postępowania odwoławczego prowadzi do powstania nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości skutkującego brakiem możliwości zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. i oznaczającego, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy w sprawach dotyczących praw dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni; 4. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz niedokonanie jego pełnej oceny, podczas gdy prawidłowe dokonanie tych czynności zaprowadziłoby organ II instancji do właściwej konstatacji o konieczności zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć strony postępowania. Zdaniem skarżącej organ błędnie uznał, że wraz ze śmiercią odwołującej się postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Spółki organ winien był zawiesić postępowanie do czasu ustalenia kręgu spadkobierców A.K.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i ustalenie przez organ odwoławczy, iż właścicielka nieruchomości, której ograniczenie prawa własności było przedmiotem postępowania, zmarła po złożeniu odwołania od decyzji I instancji, a przy tym jej dzieci nie uzyskały jeszcze postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku mimo, że złożyły wniosek do sądu spadku. Według Wojewody postępowanie oparte na przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. stało się bezprzedmiotowe, gdyż nieruchomość stała się tzw. nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym stosownie do przepisu art. 113 ust. 7 w zw. z ust. 6 u.g.n. W myśl art. 113 ust. 6 u.g.n. przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Zgodnie zaś z ust. 7 tego przepisu, ust. 6 stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. Stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z przedstawionych do kontroli akt sprawy postępowanie zostało wszczęte na wniosek [...] S.A. w [...], który wpłynął do Starostwa w dniu 30 grudnia 2016 r., w którym Spółka domagała się ograniczenia sposobu korzystania z oznaczonej nieruchomości. Oparty na przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. szczególny wypadek ograniczenia wykonywania prawa własności na podstawie decyzji administracyjnej prowadzi do konieczności znoszenia przez każdoczesnego właściciela nieruchomości korzystania z niej przez osoby trzecie w sposób wynikający z w/w normy prawnej. Decyzja wydawana na podstawie tego przepisu odbiera część uprawnień właścicielskich uszczuplając tym samym treść prawa własności konkretnej nieruchomości. W zakresie tego ograniczenia przedsiębiorca korzystający z urządzeń przesyłowych na cele działalności gospodarczej wiążącej się z zaspokajaniem podstawowych potrzeb społecznych, uzyskuje uprawnienie do korzystania z cudzej nieruchomości przez założenie i eksploatację urządzeń przesyłowych. W orzecznictwie sądowym jak i w literaturze dominuje stanowisko, że wydanie decyzji mającej podstawę w art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi do trwałego ograniczenia własności nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, OSNC-ZD2010 nr 3, poz. 92, glosa aprobująca Z. Kuniewicza, OSP 2010, z. 11, poz. 110, wyrok SN z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II CSK 432/07 – LEX nr 365049, E. Klat – Górska, L. Klat – Wertelecka – ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Lex2015 teza 1 Komentarz do art. 134). Jak podkreślił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II CSK 394/08 – Lexis.pl nr 1988372), ze względu na funkcje tego ograniczenia, obowiązki ciążą na każdoczesnym właścicielu nieruchomości wobec każdoczesnego przedsiębiorcy przesyłowego (podmiotu, w skład którego przedsiębiorstwa wchodzi dane urządzenie przesyłowe). Tak więc nie budzi wątpliwości, że zarówno prawo własności jako prawo majątkowe, jak i wynikające z tego prawa uprawnienia i obowiązki oraz związane z nim obciążenia są dziedziczne (stosownie do treści art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego). Zgodnie z art. 925 Kodeksu cywilnego spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. Spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 k.c.). Jest kwestią bezsporną, że A.K. zmarła w toku postępowania administracyjnego – po złożeniu odwołania od decyzji organu I instancji. W prawie publicznym regułą generalną jest, że uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. Od tej reguły art. 30 § 4 K.p.a. wprowadza wyjątek stanowiąc, iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Charakter danego prawa należy oceniać na podstawie jego treści określonej w przepisach prawa materialnego. Skoro prawo własności nieruchomości, niezależnie od tego czy związane są z nim ograniczenia, czy też bez tych ograniczeń, jest prawem dziedzicznym i zbywalnym, to brak podstaw do stwierdzenia, że zmienił się przedmiot postępowania z tego powodu, że zmarł właściciel nieruchomości i nie zakończyło się jeszcze postępowanie spadkowe. Rację ma skarżąca spółka zarzucając, że w tej sytuacji zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji gdy ograniczenie prawa własności w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. niewątpliwie dotyczy prawa dziedzicznego, a śmierć właściciela nieruchomości nastąpiła w toku postępowania. Następstwo procesowe jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną, innego podmiotu. Udział następcy prawnego w postępowaniu jest kontynuacją udziału poprzednika i z tej też przyczyny dotyczą go skutki prawne czynności procesowych już dokonanych. Dziedziczenie zaś jest tzw. sukcesją uniwersalną. Jeżeli postępowanie administracyjne jest prowadzone z udziałem określonego podmiotu, któremu przypisano status strony właśnie z uwagi na jego prawa do rzeczy (m.in. własność), to przejście prawa do rzeczy na inny podmiot wiąże się z następstwem w postępowaniu administracyjnym. Ta sytuacja występuje wtedy, gdy określony podmiot uzyskuje przymiot strony w postępowaniu nie ze względu na swoje cechy osobiste lub publiczny charakter uprawnień, czy obowiązków, których postępowanie dotyczy, ale ze względu na przysługujące mu prawo majątkowe. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący to postępowanie powinien więc rozważyć, czy uprawnienia lub obowiązki, których dotyczy to postępowanie, mają charakter osobisty czy majątkowy. Od wyniku wskazanej oceny zależą dalsze losy prowadzonej sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że sprawa dotyczy prawa dziedzicznego (zarówno ze względu na uprawnienia jak i obciążenia i obowiązki), a w u.g.n. nie zawarto przepisu, który wyłączałby zastosowanie art. 30 § 4 K.p.a. w przypadku śmierci strony w toku takiego postępowania. Skoro nie wyłączono tej reguły procesowej w postępowaniu wywłaszczeniowym, to jej niezastosowanie w razie śmierci strony (nie będącej do tego inicjatorem postępowania) w jego toku i wobec braku zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania spadkowego, tj. ustalenia spadkobierców zmarłej właścicielki, są w ocenie Sądu niewątpliwie naruszeniami prawa procesowego, które nie tylko mogły ale wręcz miały wpływ na wynik sprawy. Po ustaleniu spadkobierców należało bowiem rozpoznać odwołanie, o ile taka byłaby ich wola. Wobec charakteru sprawy jako dotyczącej praw dziedzicznych brak było podstaw do uznania, że śmierć właścicielki nieruchomości, która nastąpiła w toku postępowania spowodowała jego bezprzedmiotowość, a więc przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. także został naruszony. Przedmiotem postępowania jest bowiem ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Postępowanie, które było prowadzone w oparciu o przepis art. 124 u.g.n. powinno się toczyć dalej po ustaleniu następców prawnych zmarłej strony, tym bardziej, że dzieci strony niezwłocznie podjęły kroki w celu uzyskania sądowego potwierdzenia praw do spadku. Przyjęcie koncepcji zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań. Nie można bowiem wykluczyć, że w chwili złożenia kolejnego wniosku o wydanie decyzji, (tym razem w oparciu o przepis art. 124a u.g.n.) postępowanie spadkowe zostanie już prawomocnie zakończone. Na marginesie – w sytuacji prowadzenia postępowania w oparciu o przepis art. 124a u.g.n., gdyby zgłosili swój w nim udział spadkobiercy zmarłego przed wszczęciem postępowania właściciela nieruchomości i wykazali nabycie praw do spadku, także brak byłoby podstaw o umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Należałoby przecież wówczas prowadzić je dalej z ich udziałem. Mając na uwadze stwierdzone naruszenia przepisów postępowania (art. 30 § 4 K.p.a.) , w tym także naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., które miały wpływ na wynik sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony przez spółkę wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata zgodne z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.).