II SA/Rz 221/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...), nr (...) w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w (...) z dnia (...), Nr (...). Przedmiot skargi to decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] stycznia 2009r., który po rozpoznaniu odwołania D. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] października 2008r. w przedmiocie choroby zawodowej utrzymał ją w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Wymienionym wyżej rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2008r. organ I instancji nie stwierdził u D. K. choroby zawodowej w postaci nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi – raka krtani z pozycji nr 17/7 wykazu chorób zawodowych określonego w powołanym wyżej rozporządzeniu. Decyzja ta zapadła na skutek wcześniejszego uchylenia przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2007r. wobec niespełnienia wymogów formalnych w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania. Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Postępowanie wszczęte zostało na skutek wniosku Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o dokonanie przez Państwową Inspekcję Sanitarną oceny środowiska pracy D. K., w związku z podejrzeniem choroby zawodowej – nowotworu złośliwego krtani. W toku postępowania ustalono, iż wyżej wymieniony zatrudniony był w następujących zakładach pracy: 1. od 03.09.1979r. do 30.06.1982r. w A. Sp. z o.o. w T. w ramach przyuczenia do zawodu ślusarza-mechanika natomiast od 01.07.1982r. do 07.03.1983r. w tej samej spółce jako mechanik napraw pojazdów samochodowych; w tym miejscu pracy wyżej wymieniony prawdopodobnie narażony był na działanie substancji smolistych (wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne) oraz benzo(a)piren, 2. od 20.06.1983r. do 28.07.1983r. w B. jako przygotowywacz materiałów wsadowych w możliwym narażeniu na działanie wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, związków chromu i związków niklu, 3. od 04.10.1983r. do 24.07.1987r. w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w T. na stanowisku milicjanta, 4. od 01.09.1987r. do 31.10.1997r. w B. , który przekształcił się następnie w C. Sp. z o.o. - jako przygotowywacz zestawów odlewniczych w kanale – kanałowy; w prawdopodobnym narażeniu przez około 2 godziny zmiany roboczej na działanie związków chromu, niklu, molibdenu, wanadu, wolframu, kobaltu i krzemu, 5. od 01.11.1997r. do 28.05.2003r. w C. Sp. z o.o., który z dniem 09.03.1999r. przekształcił się w D. Sp. z o.o. a następnie w E. S.A. Oddział w S. – jako przygotowywacz zastawów odlewniczych w kanale – odlewacz wytopów, w możliwym narażeniu przez około 1 godzinę w ciągu zmiany roboczej na działanie związków chromu, niklu, molibdenu, wanadu, wolframu, kobaltu i krzemu, natomiast przez około 4 godziny pozostałego czasu pracy znajdował się w strefie źródła promieniowania jonizującego pochodzącego z kobaltu /CO-60/. W sprawie wydane zostały następujące orzeczenia uprawnionych jednostek leczniczych: a) nr [...] z dnia 08.01.2007r. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy , w którym wskazano na brak istnienia związku przyczynowego między rodzajem narażenia a wystąpieniem raka krtani, zainteresowany był bowiem narażony na oddziaływanie substancji i związków chemicznych o działaniu drażniącym, nie stwierdzono natomiast jednoznacznie narażenia na czynniki o udowodnionym działaniu rakotwórczym, przebywanie natomiast w polu promieniowania jonizującego z CO-60, w sytuacji gdy nie stwierdzono przekroczenia dawki mierzalnej, nie ma znaczenia w etiologii nowotworu złośliwego krtani, b) nr [...] z dnia 19.03.2007r. Instytutu Medycyny Pracy, gdzie podniesiono, iż żaden wymieniony w ocenie narażenia zawodowego chemicznych i pyłowych czynników, na jakie w trakcie pracy zawodowej narażony był D. K. nie został zakwalifikowany do kategorii 1 tj. do czynników uznanych za rakotwórcze dla ludzi, a tylko takie – występujące w środowisku pracy - umożliwiają uznanie nowotworu złośliwego za chorobę zawodową; ponadto uwzględniając złożoną etiologię i częstość zachorowań na nowotwory złośliwe w Polsce, do uznania takiego nowotworu za chorobę zawodową oprócz potwierdzenia narażenia na czynnik uznany za rakotwórczy dla ludzi konieczne jest potwierdzenie w co najmniej kilku badaniach epidemiologicznych zwiększonego w porównaniu z populacją ogólną ryzyka zachorowania na nowotwór złośliwy o określonej lokalizacji; narażenie zawodowe D. K. na promieniowanie jonizujące nie może być rozpatrywane jako czynnik etiologiczny nowotworu złośliwego krtani bowiem nowotwory zawodowe charakteryzują się długim, co najmniej kilkunastoletnim okresem atencji, a w przypadku wyżej wymienionego okres ten wynosi zaledwie 5 lat; dodatkowo promieniowanie jonizujące nie jest czynnikiem wywołującym nowotwory o lokalizacji jak u tego pracownika, c) nr [...] z dnia 27.02.2008r. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy uzupełniające poprzednie orzeczenie z dnia 08.01.2007r. w zakresie oceny narażenia D. K. w czasie jego zatrudnienia w A. Sp. z o.o., w którym stwierdzono, że żaden z chemicznych czynników szkodliwych występujących w tym miejscu pracy nie jest zaliczony do kategorii 1, tzn. uznanych za rakotwórcze dla ludzi, d) nr [...] z dnia 23.06.2008r. Instytutu Medycyny Pracy uzupełniające orzeczenie z dnia 19.03.2007r., e) nr [...] z dnia 26.08.2008r. Instytutu Medycyny Pracy odnoszące się do uwag zainteresowanego przedstawionych w piśmie z dnia 28.07.2008r. Mając na uwadze powołane wyżej orzeczenia Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie stwierdził u D. K. występowania choroby zawodowej w postaci raka krtani – decyzja z dnia 1 października 2008r. Po rozpoznaniu odwołania wyżej wymienionego od wskazanej decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny cytowanym na wstępie rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2009r. utrzymał w mocy skarżony akt. W uzasadnieniu podniósł, iż warunkiem ustalenia istnienia choroby zawodowej jest spełnienie trzech przesłanek. Pierwsza to ustalenie, że strona cierpi na schorzenie określone w wykazie chorób zawodowych, co stwierdzają powołani w sprawie biegli, mający do dyspozycji przedstawione przez organ dane dotyczące warunków środowiska pracy strony, rodzaju narażenia na czynniki chorobotwórcze i czasu ekspozycji. Druga przesłanka dotyczy narażenia strony w jej środowisku pracy na czynnik chorobotwórczy, mogący stanowić potencjalną przyczynę wystąpienia u niej określonej choroby. Natomiast trzecia przesłanka odnosi się do związku przyczynowego między narażeniem strony na czynnik chorobotwórczy występujący w środowisku pracy a stwierdzoną chorobą. Zdaniem organu II instancji, w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania spełniona została jedynie przesłanka pierwsza. Analiza materiału dowodowego wskazuje na to, że D. K. w trakcie świadczenia pracy narażony był na działanie czynników chemicznych, należących w świetle załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. Nr 280, poz. 2771) do kategorii 2, której znaczenie wyjaśniają przepisy części czwartej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 września 2003r. w sprawie kryteriów i sposobu klasyfikacji substancji i preparatów chemicznych (Dz. U. Nr 171, poz. 1666). Wedle regulacji tego ostatniego aktu prawnego substancje zaliczone do powyższej kategorii (2) to takie, które rozpatruje się jako rakotwórcze dla człowieka. Nie posiadają one zatem udowodnionego działania rakotwórczego. Organ dał wiarę wszystkim zgromadzonym w sprawie opiniom biegłych, które, w jego ocenie, są zgodne, spójne i logiczne. Skoro zatem substancje, na które strona narażona była w swoim środowisku pracy są w świetle aktualnej wiedzy medycznej tylko hipotetycznie rozpatrywane jako rakotwórcze, błędem byłoby przyjęcie domniemania, iż w konkretnym wypadku substancje te chorobę zawodową spowodowały. Stałoby to bowiem w sprzeczności z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej. Poza tym, trudno stosować jakiekolwiek domniemania w odniesieniu do rezultatów wiedzy medycznej. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na podniesioną przez biegłych kwestię palenia przez D. K. papierosów. Skoro więc w środowisku pracy wyżej wymieniony narażony był jedynie na substancje o hipotetycznym działaniu rakotwórczym, zaś paląc papierosy narażał się na substancje o niewątpliwym działaniu rakotwórczym, trudno tym samym przyjmować w sprawie istnienie związku przyczynowego między narażeniem zawodowym a wystąpieniem choroby. Skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył D. K. wnosząc o jej zmianę z powodu błędnego przyjęcia, iż nie występuje u niego choroba zawodowa w postaci raka krtani- wymieniona w wykazie chorób zawodowych określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. Motywując stanowisko wskazał na wyrok Sądu Najwyższego (II UK 267/02), w którym wyrażono pogląd, ze palenie tytoniu, które nie jest wyłączną przyczyną zachorowania na raka płuc nie wyklucza stwierdzenia choroby zawodowej pracownika, jeżeli w jego środowisku pracy występowały czynniki rakotwórcze. Nadto, skarżący zarzucił organowi nieuwzględnienie narażenia na czynnik w postaci pyłów respirabilnych, które są groźniejsze niż azbestowe i mogą być szkodliwe dla górnych dróg oddechowych. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zgadzając się z powołanym w skardze orzeczeniem sądowym organ podniósł, że wyrażona w nim teza nie ma zastosowania do realiów niniejszej sprawy, w których czynnik zawodowy chorobę mógł wywołać jedynie hipotetycznie, zaś decyzja administracyjna nie może się zasadzać na podejrzeniach i domniemaniach, a jeśli już to tylko takich, które dotyczą okoliczności graniczących z pewnością. Odnosząc się zaś do drugiego zarzutu skargi organ podniósł, że wskazaną przez skarżącego okoliczność w postaci narażenia na pyły respirabilne wyjaśnia w dostatecznym stopniu uzupełniające orzeczenie lekarskie z dnia 26 sierpnia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 pierwszej ze wskazanych ustaw). Kryterium legalności przewidziane w wymienionym przepisie ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień, niż te, które zostały w niej wskazane. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, w której doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w powołanym wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Przesłanki wznowienia określają stosowne regulacje zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej w dalszej części k.p.a., wśród których znaczenie w niniejszej sprawie ma ta przewidziana w art. 145a k.p.a. Stosownie do tego przepisu można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 k.p.a.). Unormowanie powyższe znajduje oparcie w art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997r. Nr 78, poz. 483), wedle którego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W niniejszej sprawie orzeczeniem, o którym mowa w art. 145a k.p.a., jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008r. P.23/2007, opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008r. Nr 116, poz. 740, w którym orzeczono, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał wskazał, iż przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej przez D. K. decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji były przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, w tym jego § 8. W oparciu o nie organ I instancji orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej w postaci nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi – raka krtani z pozycji 17/7 wykazu chorób zawodowych określonego w tym akcie wykonawczym, zaś organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy. Skutkiem wydania aktu administracyjnego z powołaniem się na przepisy, które w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stały się niekonstytucyjne jest niemożność przyjęcia, iż akt taki zawiera prawidłową podstawę prawną. Tym samym zasadnym jest twierdzenie o wystąpieniu naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lt. b P.p.s.a. Jak bowiem przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 czerwca 2006r. (sygn. akt II SA/Gd 282/06, LEX nr 203309) naruszenie takie zachodzi także wówczas, gdy organowi administracji publicznej nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, w tym tej określonej w art. 145a k.p.a. Konsekwencją zatem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest konieczność uchylenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na to, iż okoliczność ta (wyrok TK) z woli ustawodawcy (art. 145a k.p.a.) stanowi przesłankę wznowieniową w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. W tym miejscu Sąd wskazuje, że dla obligatoryjnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w oparciu o ostatnio wskazany przepis nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 października 2008r., sygn. akt II SA/Go 522/2008, LexPolonica nr 1999407). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 P.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uwzględnienie skargi powoduje, iż sprawa dotycząca ewentualnego stwierdzenia u D. K. choroby zawodowej zostanie ponownie rozpatrzona przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Rozpatrując zatem tę sprawę organ będzie miał obowiązek uwzględnić zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła w związku z cytowanym wyżej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Dnia 30 czerwca 2009r. Rada Ministrów wydała bowiem rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych, które zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2009r. Nr 105 pod pozycją 869. Stosując nowe unormowania organ winien dodatkowo zbadać podniesioną przez stronę skarżącą na rozprawie w dniu 8 lipca 2009r. okoliczność, iż wyżej wymieniony był na stałe pracownikiem hali odlewniczej, natomiast na hali COS (ciągłego odlewania stali) świadczył pracę przez co najmniej 4 godziny dziennie, a bywało, iż znacznie dłużej. Według wnoszącego skargę, dozymetry, które rejestrowały poziom pochłoniętego przez pracownika promieniowania jonizującego pochodzącego z kobaltu (CO-60) stosowane były jedynie przez stałych pracowników hali COS, zatem nie przez niego. Ustalenie prawdziwości powyższego może mieć ważkie znaczenie dla istoty niniejszej sprawy.