II SA/Rz 221/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie SO del. Anna Bembenek/spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. Decyzją z dnia [..] września 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej jako "PINB w [...]") działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229) stwierdził brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. nałożenia obowiązku rozbiórki garażu będącego własnością M.W. usytuowanego w części na działce nr ewid. [...]/1, będącej własnością Gminy [...], i w części na działce nr [...]/2, będącej własnością M.S., jak też do nakazania wykonania zmian lub przeróbek tego obiektu. W pisemnych motywach w/w decyzji organ I instancji podał, że w dniu [..] września 2009 r. w związku z pismem M.S. w sprawie sprawdzenia legalności budowy garażu będącego własnością M.W., usytuowanego w części na działce ewidencyjnej nr [..]/1, będącej własnością Gminy [...], a w części na działce nr [..]/2, będącej własnością M.S., przeprowadzone zostały przez pracowników Inspektoratu oględziny w terenie. W trakcie oględzin stwierdzono, że na w/w działkach usytuowanych jest 11 obiektów garażowych będących własnością osób zamieszkałych w pobliskich budynkach mieszkalnych przy ul. D. Będący przedmiotem postępowania garaż (oznaczony na szkicu nr 6) jest obiektem o konstrukcji drewnianej, z dachem jednospadowym krytym blachą trapezową ocynkowaną na deskowaniu ażurowym, osadzonym na słupach konstrukcyjnych zaimpregnowanych i wkopanych w grunt. Podłoże garażu stanowi mieszanina żużla i ziemi. Jedna ze ścian bocznych garażu (wspólna z garażem nr 7) oraz wrota dwuskrzydłowe są obite deskami. Druga ściana boczna oraz ściana tylna są obite płytą wiórową. Obiekt posiada wymiary 4,6 m x 2,5 m. Został wybudowany ok. 1968 r. przez W.W. Po śmierci pierwszego właściciela w 1987 r. obiekt został przejęty przez M.W. W pierwotnej wersji obiekt służył do przechowywania opału i sprzętu gospodarczego. W 1992 r. został przedłużony o 1m z przeznaczeniem na garaż. Od tego czasu nie był przebudowywany, a jedynie w 2003 r. przeprowadzony został jego remont, polegający na wymianie pokrycia dachowego wykonanego z eternitu na blachę trapezową. Obecny właściciel garażu nie posiada dokumentów potwierdzających legalność budowy. Teren działek nr [..]/1 i [..]/2 objęty był w okresie budowy garażu nie obowiązującym już Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], określonym jako plan perspektywiczny na rok 1985, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr 6/48/67 z dnia 9 marca 1967r. (Dz.U. WRN w [..] nr 3 , poz. 16 z dnia 15 marca 1967 r.). W w/w planie teren obecnych działek nr [..]/1 i [..]2 oznaczony był dla części obszaru tych działek symbolem ˝A 43 MW˝, a więc dopuszczał budowę tego typu obiektu. Występująca w planie niezgodność zapisu graficznego (˝A 43 MW˝ ) z zapisem tekstowym (˝A 43 MU˝), nie ma znaczenia, gdyż plan nie zakazywał na tym terenie budowy garaży. Z przedłożonej przez właściciela garażu opinii technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane wynika, że zużycie elementów obiektu jest proporcjonalne do okresu jego eksploatacji. Obiekt wymaga drobnych zabiegów konserwacyjnych lecz nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia użytkowników i może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Dokonując oceny prawnej organ wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust.1 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, który stanowi, że obiekt budowlany podlega przymusowej rozbiórce, jeżeli znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod innego typu zabudowę, a także wtedy, gdy powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co wynika z w/w planu zagospodarowania przestrzennego oraz opinii technicznej, w której stwierdzono, że nie wymaga zmian i przeróbek, wobec czego nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Nadto w uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ nie jest władny do oceny kwestii własności działek, na których obiekt jest posadowiony i nie może nakazać rozbiórki garażu tylko z tego względu, że jego właściciel nie dysponuje prawem do działek, na których jest on usytuowany, a wydana decyzja jest równoznaczna z zalegalizowaniem obiektu. Po rozpatrzeniu odwołania M.S. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) decyzją z dnia [..] stycznia 2011 r., znak [..], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. DZ.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu PWINB w [...] dał wyraz stanowisku, że zaskarżona decyzja nie może się pozostać w obiegu prawnym ze względów proceduralnych. Z akt sprawy wynika bowiem, że w sprawie legalności budowy przedmiotowego garażu PINB w [...] prowadził już postępowanie administracyjne, które zostało zakończone rozstrzygnięciem z dnia [..] stycznia 2000 r., znak [..]. Organ wyjaśnił, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji, w istocie stanowią decyzję. Do elementów takich należą w ocenie organu: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis osoby reprezentującej organ. Na potwierdzenie wyrażonego stanowisko powołał poglądy wybranego orzecznictwa sądów administracyjnych, a to wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. II SAB/Rz 25/07, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, postanowieniu NSA z dnia 27 lipca 1999 r., sygn. akt SA 1509/98. Mając to na względzie PWINB w [...] uznał, że pismo PINB w [...] z dnia [..] stycznia 2000 r., nr [...], posiada niezbędne cechy decyzji administracyjnej, tj. oznaczenie organu wydającego akt, oznaczenie stron, rozstrzygnięcie o braku podstaw do wydania decyzji rozbiórkowej oraz podpis osoby reprezentującej organ. Spełnia zatem wymogi art. 107 § 1 i § 3 k.p.a,, a z treści tego pisma wynika, że stanowi ono umorzenie postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego garażu na działce nr [..] przy ul. D. w [..]. Podano w nim też motywy rozstrzygnięcia. Zatem w ocenie PWINB w [...] sprawa legalności budowy przedmiotowego garażu została już osądzona, a w procedurze administracyjnej zasada ochrony powagi rzeczy osądzonej pełni funkcję gwaranta trwałości decyzji ostatecznych. Zaskarżona decyzja obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 3 k.p.a., musiała zostać wyeliminowana z obiegu prawnego, postępowanie I instancji umorzone, a wniesione w postępowaniu odwoławczym zastrzeżenia nie mogą być merytorycznie rozpoznane. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się M.S. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze zawarła wniosek o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając: I. naruszenia przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 107 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie, że przywołane w uzasadnieniu decyzji pismo PINB w [...] z dnia [..] stycznia 2000 r., znak: [...], stanowi decyzję administracyjną, chociaż w istocie pisma tego, wobec nieposiadania przez nie obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej, nie można uznać za tego rodzaju rozstrzygnięcie; 2) art. 138 § 2 k.p.a. przez niewzięcie pod uwagę okoliczności wskazanych przez WINB w decyzji z dnia [..] grudnia 1999 r., znak: [...], i nieodniesienie się do nich przez PINB w piśmie z dnia [..] stycznia 2000 r., znak: [...], wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy; 3) art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. przez błędne jego zastosowanie i umorzenie postępowania pomimo braku ku temu przesłanek; 4) art. 156 § 1 pkt 3) w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez błędne ich zastosowanie w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy; 5) art. 107 § 3 k.p.a. przez nie odniesienie się do zarzutów odwołania i twierdzeń w nim zawartych, a zwłaszcza co do braku zgodności lokalizacji garaży z planem miejscowym oraz istnienia innych przesłanek uzasadniających odmowę legalizacji tych obiektów w trybie art. 40 pr.bud. z 1974 r. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 i art. 40 pr.bud. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 listopada 1994 r. prawo budowlane, przez odmowę nakazania rozbiórki przedmiotowych garaży pomimo istnienia ku temu przesłanek, a zwłaszcza sprzeczności tej zabudowy z zapisami planu miejscowego i realizacji obiektu niezgodnie z zasadami sztuki budowlanej, a tym samym braku podstaw do legalizacji w trybie art. 40 pr.bud. z 1974 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew ocenie organu odwoławczego pismo PINB w [...] z dnia [..] stycznia 2000 r., znak: [...], nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej. Obligatoryjne elementy stanowiące niezbędne minimum tego rodzaju rozstrzygnięcia określone zostały w art. 107 § 1 k.p.a. Przedmiotowe pismo nie zawiera przede wszystkim rozstrzygnięcia co do istoty. Brak też powołania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia, czy i w jakim trybie przysługuje stronie odwołanie. Zatem tego rodzaju rozstrzygnięcie nie mogło zakończyć postępowania administracyjnego. Mogło ono co najwyżej stanowić zawiadomienie strony o zakończeniu postępowania prowadzonego w wyniku uchylenia przez PWINB w [...] decyzją z dnia [..] grudnia 1999 r., znak: [...], decyzji PINB w przedmiocie nakazania rozbiórki samowolnie wzniesionych garaży i o ustaleniach podjętych w tym postępowaniu. PWINB w [..] uchylając wówczas decyzję PINB w [...] przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, a w treści decyzji stwierdził, że decyzja PINB z dnia [..] listopada 1999 r. wydana została przedwcześnie. Nie można było umorzyć postępowania w sprawie samowoli budowlanej w przypadku, gdy nadal istnieje obiekt samowolnie budowany, na którego użytkowanie inwestor nie uzyskał pozwolenia. Organ ten wskazał też, że w aktach sprawy zalega wniosek inwestora o zalegalizowanie samowoli i udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a dopiero po jego rozpatrzeniu organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję w niniejszej sprawie. PWINB w [..] w ocenie skarżącej orzekał więc na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał na okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Skarżąca stwierdziła następnie, że w piśmie z dnia [..] stycznia 2000 r. PINB w [..] w żaden sposób nie odniósł się do powyższych kwestii. Zatem wbrew stanowisku PWINB w [..] wyrażonemu w skarżonej decyzji sprawa legalności przedmiotowego garażu nie została jeszcze osądzona i nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Zarzuciła ponadto, że PINB w [..] wadliwie odczytał zapisy planu miejscowego, które nie przewidują możliwości budowy tego typu obiektów jak garaże w aktualnym miejscu ich usytuowania. Pozostaje zatem aktualna w tym zakresie argumentacja odwołania. W odpowiedzi na skargę PWINB w [..] wniósł o jej oddalenie wskazując, że stanowisko w sprawie i argumentacja na jego poparcie zostały zawarte w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 r. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta wykonywana jest w aspekcie zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cytowanej ustawy). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza , że w postępowaniu sądowo-administracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz trafność wykładni tych przepisów. W oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1) p.p.s.a. , Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest zasadna, bowiem skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli jest decyzja [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] stycznia 2011 r., znak: [...], o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania I instancji. Podstawę prawną tej decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 2) in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchylając decyzję organu I instancji umarza postępowanie pierwszej instancji. Skarżoną decyzją organ odwoławczy działając na podstawie wyżej wymienionego przepisu ustawy uchylił decyzję organu I instancji stwierdzającą brak podstaw prawnych do nałożenia obowiązku rozbiórki garażu i do nakazania właścicielowi garażu wykonania zmian lub przeróbek obiektu w następstwie uznania, iż sprawa legalności budowy garażu została już osądzona. U podstaw tego stanowiska legła ocena, że pismo PINB w [..] z dnia [..] stycznia 2000 r. wystosowane do M.W. w sprawie [...] spełnia wymogi decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W sprawie jest bezsporne, iż na skutek zawiadomienia PGM w [...] PINB w [..] w 1999 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego przez M.W. garażu, usytuowanego na działce nr [..] przy ul. D. w [..]. Postępowanie to prowadzone było pod sygnaturą [..] i wbrew ocenie organu odwoławczego nie zostało dotychczas zakończone wydaniem decyzji. Pismo PINB w [...] z dnia [..] stycznia 2000 r., nr [..], jakkolwiek posiada niektóre cechy wymagane przepisem art. 107 § 1 k.p.a. dla decyzji administracyjnej (oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu i podpis osoby reprezentującej organ), to jednak decyzją nie jest przede wszystkim z uwagi na brak rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Wbrew ocenie organu odwoławczego zawarte w analizowanym piśmie sformułowanie, iż ˝brak jest podstaw do wydania decyzji rozbiórkowej przedmiotowego garażu a postępowanie administracyjne tut. Inspektoratu uważa się za zakończone˝, przy równoczesnym braku powołania art. 105 k.p.a. oraz pouczenia o terminie i sposobie wniesienia odwołania nie można uznać za równoznaczne z umorzeniem postępowania administracyjnego a jedynie za pismo informujące strony o przebiegu postępowania. W kontekście powyższej oceny za trafne uznać należy zarzuty skarżącej odnoszące się do naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 107 § 1 k.p.a. przez uznanie, że przywołane w uzasadnieniu skarżonej decyzji pismo PINB w [..] z dnia [..] stycznia 2000 r. stanowi decyzje administracyjną, art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3) k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez błędne ich zastosowanie i umorzenie postępowania mimo braku ku temu przesłanek. Pozostałe sformułowane w skardze zarzuty nie są uzasadnione. Wbrew stanowisku skarżącej organ odwoławczy formalnie rozstrzygając sprawę nie miał obowiązku odnoszenia się do merytorycznych zarzutów odwołania jak również do okoliczności wskazanych przez WINB w decyzji z dnia [..] grudnia 1999 r. Z tych samych przyczyn za chybiony uznać należy zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 37 i art. 40 ustawy prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 listopada 1994 r. - Prawo budowlane, które to przepisy nie były przez organ stosowane ani wykładane w związku z uznaniem, iż skarżona decyzja nie może ostać się w obiegu prawnym ze względów proceduralnych Uchylenie decyzji organu I instancji wynika z faktu, iż w sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego celem ustalenia aktualnego przeznaczenia terenu, na którym znajduje się objęty postępowaniem obiekt. Materiał dotychczas zgromadzony nie jest przydatny do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż dotyczy okresu wcześniejszego - okresu, w którym obiekt został wzniesiony. Tymczasem w świetle poglądów judykatury, które tut. Sąd podziela (vide : wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r., II OSK 1454/06 , LEX nr 425375) ˝stosując przepis art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (DZ.U. nr 38, poz.229 ze zm. ) w zw. z art. 103 ust.2 – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003r. nr 207, poz.2016 ze zm.) organ nadzoru budowlanego powinien ustalić przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania – według przepisów o planowaniu przestrzennym , w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ˝. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 par.1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji. Sąd pominął rozstrzygnięcie o kosztach postępowania ,bowiem skarżąca będąc zwolniona od kosztów sądowych nie uiszczała opłaty sadowej a innych kosztów postępowania poniesionych w celu dochodzenia swych praw - nie wykazała.