II SA/Rz 221/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. II SA/Rz 221/15 UZASADNIENIE Wnioskiem z 8.12.2014 r. D. Z. zwróciła się do Burmistrza [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz jej małoletnich synów – M. T. i C. T. Podała, że alimenty na rzecz ww. zostały zasądzone wyrokiem Sądu Cywilnego i Karnego w Weronie z dnia 30 września 2009 r. od ojca małoletnich – E. T. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń. W jej motywach podał, że podstawowym warunkiem uzyskania prawa do świadczeń alimentacyjnych jest udokumentowanie bezskuteczności egzekucji alimentów. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1228, ze zm., dalej: "u.p.a."), za bezskuteczną egzekucję uważa się m.in. niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu braku podstawy prawnej do podjęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika lub braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. W opisywanej sprawie ustalono, że wnioskodawczyni złożyła wniosek w Sądzie Okręgowym [...] o dochodzenie roszczeń alimentacyjnych od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego we Włoszech i wniosek ten w dniu 1 grudnia 2014 r. został przesłany do właściwego organu w Rzymie. Wobec powyższego nie można było uznać, że egzekucja prowadzona przeciwko zobowiązanemu jest bezskuteczna, co z kolei obligowało do wydania decyzji odmownej. W odwołaniu od tej decyzji D. Z. wskazała, że ojciec jej dzieci zamieszkuje we Włoszech, od 2012 r. nie otrzymuje od niego żadnych świadczeń. Jest to już trzecia decyzja odmowa w sprawie przyznania alimentów. Odwołująca podała, że wolałaby otrzymywać alimenty od męża w pełnej wysokości, ale jest on nieodpowiedzialnym człowiekiem. Obecnie jest bezrobotna, świadczenia socjalne są jedynym źródłem utrzymania jej rodziny, jeden z synów cierpi na astmę, a ona sama też ma problemy zdrowotne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nie uwzględniło tego odwołania i decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. i art. 15 ust. 3 lit. g) u.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podtrzymało stanowisko Burmistrza [...]. Nawiązując do definicji bezskuteczności egzekucji zawartej w art. 2 pkt 2 u.p.a. Kolegium wskazało, że zainicjowana przez skarżącą sprawa dochodzenia należności alimentacyjnych od dłużnika alimentacyjnego jest w toku, a wobec tego nie zachodzi bezskuteczność egzekucji. W skardze wniesionej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie D. Z. nie wskazała kierunku jej weryfikacji, powtarzając argumentację odwołania. Dodatkowo odniosła się do zaświadczenia Sądu [...], w którym Sąd ten nie mógł zawrzeć stwierdzenia o bezskuteczności egzekucji, ponieważ jest tylko organem przekazującym wniosek o egzekucję alimentów. Skarżąca do tej pory nie ma żadnej informacji z Włoch, a jej sytuacja finansowa jest bardzo ciężka, obecnie utrzymuje rodzinę z zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (u.p.a.). Zgodnie z jej art. 15 ust. 1 ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Do wniosku należy dołączyć odpowiednio dokumenty wskazane w art. 15 ust. 4 u.p.a., w tym wymienione w pkt 3 lit. b) tego przepisu zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne albo oświadczenie stwierdzające bezskuteczność egzekucji oraz wymienione w pkt 3 lit. g) informacje właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności w szczególności w związku z: –brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub –brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Przepis ten pozostaje w związku z art. 2 pkt 2 u.p.a., który wprowadza definicję "bezskuteczności egzekucji" – oznacza to egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich 2 miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu: a) braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika, b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą. Uzupełnieniem regulacji ustawowej jest wydane na podstawie art. 15 ust. 9 u.p.a. rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123, poz. 836, ze zm.). Zgodnie z jego § 2 ust. 2 pkt 2 do wniosku należy dołączyć zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne o bezskuteczności egzekucji alimentów zawierające informację o stanie egzekucji, przyczynach jej bezskuteczności oraz o działaniach podejmowanych w celu wyegzekwowania zasądzonych alimentów albo oświadczenie o bezskuteczności egzekucji alimentów; wzór zaświadczenia i oświadczenia określają odpowiednio załączniki nr 5 i 6 do rozporządzenia. Z przytoczonych regulacji wynika, że zarówno ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jak i ww. rozporządzenie wśród dokumentów dołączanych do wniosku przewidują zarówno zaświadczenie organu egzekucyjnego, jak i oświadczenie wnioskodawcy o bezskuteczności egzekucji. W rozpoznawanej sprawie dłużnik alimentacyjny zamieszkuje za granicą. W aktach sprawy znajdują się dwie informacje z Sądu Okręgowego [...]. Z pierwszej opatrzonej datą 26.09.2014 r. wynika, że skarżąca podjęła czynności związane z wykonaniem tytułu wykonawczego, składając 3.06.2013 r. wniosek o poszukiwanie dłużnika na podstawie Rozporządzenia Rady (WE) Nr 4/2009 z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie jurysdykcji, prawa właściwego, uznawania i wykonywania orzeczeń oraz współpracy w zakresie zobowiązań alimentacyjnych. Strona włoska ustaliła adres dłużnika E. T. i w związku z tym 27.06.2013 r. do właściwego organu – Ministerstwa Sprawiedliwości Departament Sądownictwa dla Nieletnich w Rzymie przesłany został wniosek o dochodzenie roszczeń alimentacyjnych na rzecz dzieci skarżącej Druga informacja Sądu Okręgowego [...] wydana została 1.12.2014 r. i wskazuje, że tego samego dnia do Ministerstwa Sprawiedliwości Departament Sądownictwa dla Nieletnich w Rzymie przesłany został wniosek o dochodzenie roszczeń alimentacyjnych na rzecz małoletnich M. T. i C. T. Informacje te nie wskazują jaki jest wynik egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Z całą pewnością nie można natomiast stwierdzić, że egzekucja ta okazała się skuteczna. Fakt złożenia przez skarżącą ponownego wniosku o wykonanie tytułu wykonawczego w dniu 1.12.2014 r. sugeruje wręcz, że na skutek poprzedniego wniosku z 27.06.2013 r. alimenty nie zostały ściągnięte. Słusznie podnosi skarżąca, że Sąd Okręgowy [...] nie jest organem prowadzącym egzekucję alimentów, a jedynie podmiotem przekazującym wniosek. W tej sytuacji to na organie prowadzącym postępowanie administracyjne spoczywał obowiązek wyjaśnienia czy egzekucja należności administracyjnych jest bezskuteczna. Obowiązek ten wynika z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to przepisy obligują organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Należy przy tym wskazać, że z przestrzegania obowiązków określonych w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. organ nie jest zwolniony nawet wtedy, gdy tak jak w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1-4 u.p.a., ustawodawca przerzuca na stronę postępowania ciężar udowodnienia danej okoliczności. Wówczas także zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej organ winien podjąć z własnej inicjatywy odpowiednie czynności dowodowe (tak m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 441). Na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów taka inicjatywę dowodową w sposób wyraźny przewidział zresztą ustawodawca, nakazując w art. 15 ust. 5 u.p.a. organowi właściwemu wierzyciela wystąpienie do organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne z wezwaniem o przesłanie zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji, pomimo nałożenia w tej ustawie na wnioskodawcę obowiązku dołączenia do wniosku o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego takiego zaświadczenia. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że skarżąca podjęła stosowne kroki zmierzające do egzekucji należnych jej świadczeń alimentacyjnych i przedłożyła informację Prezesa Sądu Okręgowego [...], sporządzoną na podstawie art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. g) u.p.a. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie była zatem ocena, czy w świetle tej informacji możliwe jest uzyskanie zaświadczenia właściwego organu o bezskuteczności egzekucji, czy też w sytuacji egzekucji świadczeń alimentacyjnych z zagranicy wystarczające będzie złożenie przez skarżącą stosownego oświadczenia w oparciu o art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. b) u.p.a. i § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Brak podjęcia stosownych działań i wydanie decyzji odmawiającej skarżącej przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego pozwalają Sądowi na przyjęcie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 4 pkt 3 lit.b) u.p.a. w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, co obliguje Sąd do uchylenia tych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie przyznaje żadnych praw i nie nakłada obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.