II SA/Rz 222/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] II SA/Rz 222/05 U Z A S A D N I E N I E We wniosku z dnia 22.10.2004 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], J. J. żądał stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].10.2002 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości B. M. z drogą powiatową. Wskazany wniosek motywował tym, że przedmiotowa decyzja dotknięta jest wadą bo spowodowała zlikwidowanie drogi publicznej, z której korzystał przez okres 20 lat, a przed nim teść przez okres 60 lat. W postępowaniu rozgraniczeniowym bez własnej winy nie brał udziału jako strona tego postępowania. Dodał, że wprawdzie prawo geodezyjne nie określa podmiotów którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu rozgraniczeniowym, ale skoro rozgraniczenia dokonano w postępowaniu administracyjnym, zatem w myśl art. 28 k.p.a. miał prawo występować w takim postępowaniu jako strona. Powołał się w tej kwestii na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13.04.1988 r., II CZP 23/88 stwierdzającą w uzasadnieniu, że stronami postępowania rozgraniczeniowego oprócz właścicieli nieruchomości są osoby używające nieruchomość, a nie będące jej właścicielami oraz osoby mające prawa do nieruchomości /tj. uprawnione do niektórych czynności gruntowych i osobistych/. W konkluzji stwierdził, że skoro Wójt Gminy pominął w postępowaniu rozgraniczeniowym użytkowników drogi korzystających z niej do czasu reformy rolnej, to taki sposób postępowania narusza zasady współżycia społecznego i ogranicza ich prawa. Na skutek dokonanego rozgraniczenia został pozbawiony dojazdu do swojej nieruchomości. Powołał się również na art. 153 k.c., który określa kryteria rozgraniczenia. Pierwsze kryterium opiera się na stanie prawnym rozgraniczanych nieruchomości. Stan prawny może również wynikać z zasiedzenia. W takiej sytuacji nie można było pozbawić użytkownika nieruchomości, korzystającej z niej w dobrej wierze z praw do tej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...].11.2004 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...].10.2002 r., Nr [...] orzekającej o rozgraniczeniu działki nr 2277/1 położonej we wsi D., stanowiącej własność B. M. z działkami: - nr 2276/02 /własność J. Ś./, - nr 2599 /własność Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Nadleśnictwa [...]/, - nr 2420/2 /własność Powiatu [...] w zarządzie trwałym Zarządu Dróg Powiatowych /. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wnioskodawca wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji zasadzał na niezapewnieniu mu udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym. Podana przyczyna wiąże się z postępowaniem wznowieniowym /art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a./, a nie z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowania nadzwyczajne o wznowienie postępowania administracyjnego oraz o stwierdzenie nieważności decyzji, mają na celu usunięcie określonego rodzaju wadliwości decyzji i w związku z tym nie mogą być one stosowane zamiennie, czyli oparte są na zasadzie niekonkurencyjności. Innymi słowy, okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji /wyrok SN z 17.12.1993 r., III ARN 50/93 – niepublikowany oraz wyrok NSA z dnia 29.03.1988 r., I SA 636/87 – ONSA 1/1988, poz. 45/. Oparcie żądania na przyczynach przewidzianych w innym trybie weryfikacji decyzji administracyjnych, uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji /art. 157 § 3 k.p.a./. Przedstawioną decyzję zakwestionował we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nazwanym odwołaniem J. J. i zarzucił, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazał również uzasadnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. Do tych przesłanek zaliczył wieloletnie korzystanie z drogi publicznej, o czym świadczy opinia biegłego geodety, którą dołączył do wniosku, jak również i to, że Wojewoda [...] w 1994 r. na prośbę rolników ustalił właściciela drogi i stwierdził, że jest to droga zbiorcza zarządzana przez ODDP, a obecnie Zarząd Dróg Powiatowych. Dodał, że Wójt Gminy w piśmie skierowanym do SKO z dnia 26.10.2004 r., znak: [...] nie podważał jego twierdzeń zawartych w jego wniosku, lecz jeszcze sprecyzował, że zostały wydane dwie decyzje. O drugiej decyzji Wójta Gminy również z dnia [...].10.2002 r., Nr [...] orzekającej o rozgraniczeniu działki nr 2277/2, położonej we wsi D., stanowiącej własność A. T., z działkami: - nr 2277/1 /własność B. M./, - nr 2278 /własność D. B. i Z. B./, - nr 2420/2 /własność Powiatu [...] w zarządzie trwałym Zarządu Dróg Powiatowych /, dowiedział się ze wskazanego pisma Wójta Gminy i także żąda stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dalej wywodził, że każda decyzja, która zezwala na zagarnięcie mienia publicznego i zezwalająca na zniszczenie drogi publicznej, z której każdy może korzystać na równych prawach jest rażącym naruszeniem prawa. Wskazane decyzje pozbawiły go dojazdu do jego nieruchomości, co nie tylko rażąco narusza prawo, ale jest również sprzeczne z zasadami współżycia społecznego oraz nie da się pogodzić z koncepcją państwa prawa, które podpisało deklarację praw człowieka i jest sprzeczne z Konstytucją. Zarząd Dróg Powiatowych twierdzi, że powyższa droga zgodnie z tymi decyzjami jest drogą prywatną. Tak nie powinien twierdzić funkcjonariusz publiczny, skoro decyzje te są niezgodne z prawem. Przez określenie zawarte w jego wniosku o wszczęcie postępowania, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym, chciał faktycznie zasygnalizować, że nie miał żadnego wpływu, aby zapobiec wydaniu takich decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].01.2005 r., Nr [...] – utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...].11.2004 r., którą wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. W motywach tej decyzji powtórzyło in extenso /w całej rozciągłości/ argumentację przytoczoną w decyzji poprzedzającej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący J. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...].01.2005 r., Nr [...] i na wstępie zaznaczył, że nie zgadza się z poglądem organu, iż jego wniosek kwalifikuje się do wszczęcia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podtrzymuje swoje stanowisko, że decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 k.p.a. Idąc w tym kierunku argumentował, że zgodnie z art. 151 k.c. rozgraniczenie nie upoważnia właścicieli do niszczenia drogi jako urządzenia budowlanego, chociażby nawet grunt zajęty pod drogę był ich własnością. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyroki w sprawach przywrócenia dróg do pierwotnego stanu podkreślał, że kompetencje zarządcy drogi nie są uwarunkowane tytułem własności do terenu, na którym droga jest usytuowana. Z opinii biegłego geodety dołączonej do wniosku wynika, że przedmiotowa droga kiedyś była wykazywana jako oddzielna działka o numerze 40a, a później została włączona w pas drogi nr 609 co świadczy, że droga była urządzona zgodnie z planem, była i jest drogą publiczną, co również jest potwierdzone wpisem do ksiąg wieczystych, a właścicielem jej jest Skarb Państwa. Decyzje rozgraniczeniowe są dotknięte ciężkimi wadami i powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego, w celu zapobieżenia dalszej degradacji i niszczeniu mienia publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Uczestniczka J. Ś. wniosła o uwzględnienie skargi J. J. i wyjaśniła, że w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym uszczuplono jej grunt na korzyść B. M. i w związku z tym złożyła wniosek o przekazanie sprawy rozgraniczeniowej do Sądu Rejonowego w R. Natomiast uczestniczka B. M. wniosła o oddalenie skargi i wyjaśniła, że Sąd Rejonowy w R. do chwili obecnej nie rozstrzygnął sprawy o rozgraniczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga J. J. jest zasadna z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Na wstępie należy wyjaśnić, iż wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem i przy tej kontroli nie jest związany granicami skargi, czyli bierze również pod uwagę uchybienia procesowe i materialnoprawne popełnione przez orzekające organy, o których nie wspomniano w skardze /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269, oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., nazwanej dalej skrótem p.p.s.a./. Przechodząc do rozważań merytorycznych, należy w pierwszej kolejności nawiązać do podania skarżącego z dnia 22.10.2004 r. /szeroko przedstawionego w części opisowej uzasadnienia/, w którym żądał stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].10.2002 r., Nr [...], wydanej na wniosek B. M. i dotyczącej rozgraniczenia jej działki nr 2277/1 z działkami J. Ś. /nr 2276/2/, Powiatu [...] /nr 2420/, będącej w zarządzie trwałym Zarządu Dróg Powiatowych i Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Nadleśnictwa [...] /nr 2599/. W podaniu m. innymi twierdzi, że w/w decyzja rażąco narusza jego prawo do korzystania z gruntu, wchodzącego przed wydaniem decyzji w skład pasa drogowego drogi powiatowej. Dodał, że w postępowaniu rozgraniczeniowym bez własnej winy nie brał udziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze /dalej jako Kolegium/, nie badając rzeczywistej intencji wnioskodawcy przyjęło, że skoro w podaniu wymienił przyczynę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a postępowania nadzwyczajne o wznowienie postępowania i o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej są niekonkurencyjne, zatem z tego powodu i na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. – decyzją z dnia [...].11.2004 r., Nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wójta Gminy. Następnie postanowieniem z dnia [...].11.2004 r., Nr [...] stwierdziło swą niewłaściwość w sprawie wznowieniowej i przekazało podanie J. J. do właściwości Wójta Gminy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 6.12.2004 r. J. J. zanegował stanowisko SKO i stwierdził, że nie chodzi mu o wznowienie postępowania administracyjnego, lecz o stwierdzenie nieważności decyzji z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. Pisząc, że nie brał udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym, nie miał na myśli wznowienia postępowania, a tylko przez użycie takiego wyrażenia chciał zaznaczyć, że nie miał żadnego wpływu, aby zapobiec wydaniu decyzji o rozgraniczeniu. Nadmienił, że nie jest prawnikiem i być może niezrozumiale wyłożył swoje żądanie, ale mimo tego podtrzymuje swój wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Kolegium nie zwróciło uwagi na ten zarzut i zaskarżoną decyzją z dnia [...].01.2005 r., Nr [...] – utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...].11.2004 r. przyjmując, że przesłanka braku udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji /art. 157 § 3 k.p.a./. Oceniając taki stan rzeczy nasuwa się konkluzja, że Kolegium potraktowało faktycznie podanie skarżącego z dnia 22.10.2004 r. jako podanie o wznowienie postępowania administracyjnego i na podstawie tej samej przesłanki z jednej strony odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, zaś z drugiej strony odrębnym postanowieniem przekazało sprawę wznowieniową do właściwości Wójta Gminy. Taki sposób postępowania narusza zasadę, że w sprawach wszczynanych na wniosek, przedmiot sprawy określa wnioskodawca i tak określonym przedmiotem żądania jest związany organ prowadzący postępowanie. Jeżeli natomiast organ ma wątpliwości w ustaleniu rzeczywistej intencji strony, powinien na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. wezwać wnoszącego podanie o sprecyzowanie wniosku w zakresie żądania i ewentualnie /w razie potrzeby/ o uzupełnienie wniosku w zakresie wymaganym przez przepis szczególny /zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.06.1990 r., SA 367/90 – ONSA Nr 2-3/1990, poz. 47 i z dnia 17.09.1992 r., III SA 949/92 – niepublikowany/. Kolegium przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji nie wzywało skarżącego o wyjaśnienie czy jego podanie dotyczy wznowienia postępowania administracyjnego, czy stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej rozgraniczenia, zatem wbrew woli skarżącego potraktowało jego wniosek dwutorowo, a faktycznie jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Nie wzywano go także o wskazanie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, na wstępie należy wyjaśnić, że w nauce prawa – postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn metodycznych dzieli się na dwa stadia: wstępne i rozpoznawcze /zob. Barbara Adamiak – Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze "Lexis Nexis", W-wa 2004 r., str. 331-335/. W stadium wstępnym organ bada, czy występują przyczyny przedmiotowe lub podmiotowe pociągające za sobą niedopuszczalność postępowania. Przyczyną podmiotową jest wniesienie podania przez osobę nie będącą stroną w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., lub przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Do przyczyn przedmiotowych przykładowo można zaliczyć: - żądanie stwierdzenia nieważności aktu nie będącego decyzją lub postanowieniem, - żądanie stwierdzenia decyzji lub postanowienia nieistniejącego w obrocie prawnym, lub które nie zostało jeszcze wydane, - wyłączenia przez przepis szczególny możliwości wzruszenia decyzji lub postanowienia w tym trybie nadzwyczajnym. Sąd in merito nie wyklucza możliwości wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia także w sytuacji, gdy żądanie zostało oparte wyłącznie na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych. Jednakże wydanie takiej decyzji z przytoczonych przyczyn jest możliwe tylko wtedy, gdy wnioskodawca pomimo wezwania go o wskazanie pozytywnych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., wskazuje wyłącznie przesłanki związane z innym trybem nadzwyczajnym. Jak to już wyjaśniono skarżący nie był wzywany m. innymi do sprecyzowania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W podaniu z dnia 22.10.2004 r. nadmienił, że kwestionowana przezeń decyzja Wójta Gminy rażąco narusza prawo, skutkiem czego pozbawia go możliwości dojazdu do jego nieruchomości. Powtórzył to we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i dodał, że zachodzi również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., bowiem decyzja dotycząca rozgraniczenia zezwala na zagarnięcie mienia publicznego. Trzeba w tym miejscu nadmienić, że w postępowaniu wstępnym, organ prowadzący postępowanie nie bada merytorycznie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., bowiem czyni to dopiero w postępowaniu rozpoznawczym. Skoro w podaniu była wymieniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś w toku postępowania skarżący wymienił dodatkową przesłankę, zatem zdaniem Sądu wydanie decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. było przedwczesne. Teoretycznie nie można wykluczyć zbiegu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z przesłanką rażącego naruszenia prawa procesowego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2, ale jest to zbieg pozorny i w takiej sytuacji pierwszeństwo ma przesłanka wznowieniowa. Kolegium tej kwestii nie wyjaśniało, bowiem nie wzywało skarżącego o sprecyzowanie przesłanki rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Kolegium z dnia [...].11.2004 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 157 § 3 k.p.a. i w związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c), art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania sądowego, bowiem skarżący na podstawie postanowienia Sądu z dnia 19.04.2005 r. był zwolniony od kosztów sądowych. Innych kosztów /np. kosztów dojazdu do Sądu/, pomimo stosownego pouczenia /k. 14/2 – akt sądowych/ nie zgłosił. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kolegium w pierwszej kolejności zbada czy skarżący ma przymiot strony postępowania /art. 28 k.p.a./. Przy ustaleniu tej kwestii wyjaśni czy skarżący miał tytuł prawny do korzystania z przedmiotowej drogi gruntowej, biegnącej równolegle do drogi powiatowej i zapozna się posiłkowo z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 13.04.1988 r., III CZP 23/88 – OSNCP Nr 9/1989, poz. 137 oraz z wyrokami NSA z dnia 1.12.1999 r., IV SA 2520/98 – LEX Nr 48669 i z dnia 8.07.1999 r., IV SA 2152/97 – LEX Nr 47902. W zależności od wyniku dopuszczalności postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, przystąpi do merytorycznego badania przesłanek z art. 156 k.p.a., uprzednio skonkretyzowanych przez skarżącego w toku postępowania wyjaśniającego.