II SA/Rz 224/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. II SA/Rz 224/21 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi T.P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] wydana w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. W podstawie prawnej decyzjo organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – zwane dalej "k.p.a.") w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – zwana dalej "u.ś.r.") i art. 12 ust 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE L 04.166.1 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem nr 883/2004"). Z uzasadnienia tej decyzji i akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...], po rozpoznaniu wniosku T.P. z [...].10.2014 r., decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...] przyznał jej prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatki do tego zasiłku na dzieci W.P. i M.P., na okres [...].11.2014 r. – [...].10.2015 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. ([...]) Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w [...] poinformował Wójta, że w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] sierpnia 2015 r. Z.P. (mąż wnioskodawczyni) podlegał ustawodawstwu francuskiemu, w zakresie świadczeń rodzinnych, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W tej sytuacji Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] uchylił od dnia [...] stycznia 2015 r. decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. ustalającą prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Następnie po przeprowadzeniu postępowania Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...]: - w pkt I. przyznał T.P. na dzieci: 1. M.P. - prawo do zasiłku rodzinnego w wysokości 106,00 zł miesięcznie w okresie od [...].01.2015 r. do [...].02.2015 r. oraz od [...].05.2015 r. do [...].05.2015 r. 2. W.P.: - prawo do zasiłku rodzinnego w wysokości 106,00 zł miesięcznie w okresie od [...].01.2015 r. do [...].02.2015 r. oraz od [...].05.2015 r. do [...].05.2015 r., - prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 80,00 zł miesięcznie w okresie od [...].01.2015 r. do [...].02.2015 r. oraz od [...].05.2015 r. do [...].05.2015 r. - w punkcie II. odmówił przyznania T.P. na dzieci: 1. M.P. - prawa do zasiłku rodzinnego w okresie od [...].03.2015 r. do [...].04.2015 r. oraz od [...].06.2015 r. do [...].08.2015 r. 2. W.P. ; - prawa do zasiłku rodzinnego w okresie od [...].03.2015 r. do [...].04.2015 r. oraz od [...].06.2015 r. do [...].08.2015 r. - prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w okresie od [...].03.2015 r. do [...].04.2015 r. oraz od [...].06.2015 r. do [...].08.2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Z.P. (ojciec dzieci) był zatrudniony w firmie A Sp. z o.o. Sp. k. od [...] stycznia 2015 r. do [...] kwietnia 2015 r. oraz od [...] kwietnia 2015 r. do [...] sierpnia 2015 r. i w tych okresach został oddelegowany do pracy na terenie Francji, gdzie zamieszkiwał. Składki na ubezpieczenia społeczne odprowadzane były do właściwego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Polsce. Natomiast T.P. (matka dzieci) zamieszkuje w Polsce, nie podejmuje zatrudnienia, ani żadnej innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. T.P. przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] sierpnia 2015 r. Powołując się na art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 organ wskazał, że w okolicznościach sprawy ustawodawstwo polskie ma zastosowanie na zasadzie pierwszeństwa. Konicznym jest zatem ustalenie czy spełnione zostało kryterium dochodowego warunkujące przyznanie zasiłku wraz z dodatkami. Wyjaśnił, że W.P. posiadała orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...].10.2014 r. (nr [...]), wydane przez Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] Orzeczenie zostało wydane do dnia [...] października 2016 r. ze wskazaniem, że niepełnosprawność datuje się od urodzenia. Organ wskazał, że w okresie zasiłkowym trwającym od [...] listopada 2015 r. do [...] października 2016 r. jako podstawę przyjęto dochód rodziny z 2013 r. W analizie dochodu organ nie uwzględniono dochodu Z.P. z 2013 r. z tytułu zatrudnienia w firmie B Sp. z o.o. ponieważ został on w całości utracony w związku z zakończeniem zatrudnienia w dniu [...] lipca 2013 r. Końcowo organ wskazał, że analizę dochodu rodziny przedstawia załącznik nr 1 do decyzji. Od tej decyzji odwołanie złożyła T.P. zaskarżając ją w części dotyczącej pkt II, tj. odmawiającej przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dzieci. Wniosła o zmianę decyzji w zaskarżonej części i przyznanie świadczenia, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a., art. 2 pkt. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 5, art. 6, art. 8, art. 13, art. 23, art. 23a, art. 24 u.ś.r.; art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 lit. j, art. 12, art. .67, art. 68 rozporządzenia nr 883/2004 oraz art. 59 i art. 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UEL 284 z 30.10.2009). Podała, że uzasadnienie decyzji jest niezrozumiałe, a strona nie ma możliwości poznania argumentów jakimi kierował się organ wydając decyzję. Nie otrzymała załącznika nr 1 do decyzji, co uniemożliwiło jej odniesienie się do przeprowadzonej przez organ analizy dochodu. Organ nie uzasadnił powodów z jakich odmówił przyznania jej prawa do wnioskowanego świadczenia. Nie umożliwił jej zweryfikowania dokonanych wyliczeń. Jako niezrozumiałe uznała odnoszenie się przez organ do okresu zasiłkowego od dnia [...] listopada 2015 r. do [...] października 2016 r., w sytuacji gdy decyzja dotyczy okresu zasiłkowego od [...] listopada 2014 r. do [...] października 2015 r. Za niezrozumiałe uznała rozważania organu o dochodzie rodziny z 2013 r. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Analizując stan faktyczny sprawy Kolegium wskazało, że do oceny stanu prawnego sprawy należy przyjąć stan prawny na dzień wydania kwestionowanej decyzji. Uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a dokonane ustalenia przyjęło za własne i podzieliło w całości argumenty w niej podniesione. T.P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powołaną na wstępie decyzję Kolegium wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1, art. 12 ust. 1, art. 35, art. 36 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; naruszenie art. 2 pkt. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 5, art. 6, art. 8, art. 13, art. 23, art. 23a, art. 24 u.ś.r., art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust.1 lit. j, art. 12, art. 67, art. 68 rozporządzenia nr 883/2004 oraz art. 59 i art. 60 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UEL 284 z 30.10.2009). Zdaniem Skarżącej decyzja jest wadliwa bowiem organ odwoławczy nieskomplikowaną sprawę rozpoznawał przez okres ponad 3 lat, nie informując ani razu o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy, czym naruszył zasadę szybkości i wnikliwości postępowania oraz naruszył przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw. Nadto nie zapewnił jej czynnego udziału w postępowaniu, nie umożliwił wypowiedzenia się co zebranych materiałów i zgłoszonych żądań. Zarzuciła, że wydane rozstrzygnięcie nie odpowiada treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a dodatkowo wobec zaskarżenia przez nią tylko pkt II decyzji organu I instancji Kolegium winno wydać rozstrzygnięcie w granicach zaskarżenia. Zarzuciła także, że organ odwoławczy w żaden sposób nie uzasadnił z jakich powodów odmówił prawa do zasiłku rodzinnego. Wyjaśniła, że tylko domyśla się, że chodzi o kryterium dochodowe, jednak na podstawie uzasadnienia decyzji nie jest możliwe zweryfikowanie wyliczeń. Organ nie wyjaśnił dlaczego we wskazanych okresach wnioskowane świadczenia przysługiwały bądź nie. Przyznała że jej mąż Z.P. pozostawał w zatrudnieniu na terenie Francji na zasadzie oddelegowania. Nie pobierał tam zasiłków rodzinnych. Tej okoliczności nigdy nie ukrywała przed organami zasiłkowymi. Składając wniosek o ustalenie uprawnień do świadczeń rodzinnych w dniu [...] października 2014 r., z przyczyn oczywistych nie mogła podać okoliczności zatrudnienia małżonka na terenie Republiki Francji, gdyż małżonek w tym czasie jeszcze nie pracował. Gdyby przyjąć, że kryterium dochodowe w spornych miesiącach nie pozwalało na przyznanie świadczeń rodzinnych, to wypłacone świadczenia z całą pewnością nie są świadczeniami nienależnie pobranymi. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Rz 224/21 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss4 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących i uwzględniając jednocześnie potrzebę rozstrzygnięcia sprawy w możliwie najkrótszym terminie Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wydane w tej sprawie decyzje zapadły w toku postepowania, jakie toczyło się z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy te określone zostały w art. 3 pkt 15a) u.ś.r. i w rozumieniu tej ustawy oznaczają: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1). Podstawą ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie był art. 23a) ust. 1 u.ś.r., Stanowi on, że w przypadku gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (w dacie wydania decyzji organu I instancji był to marszałek województwa). W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby lub rodzica dziecka w dniu wydania decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, przekazując niezbędne dokumenty, w tym informacje dotyczące sprawy. (ust. 2) Dalszy tryb postępowania reguluje art. 23a) ust. 5 u.ś.r. W dacie stosowania tego przepisu przez organ i instancji w niniejszej sprawie stanowił on, że w przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Konsekwencją uchylenia decyzji właściwego organu przyznającej świadczenia rodzinne, po ustaleniu, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest zastosowanie art. 23a) ust. 6 u.ś.r. Wówczas to marszałek województwa (obecnie wojewoda) wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych, po ustaleniu czy i za jaki okres maja zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przy czym decyzją, o której mowa w art. 23 a ust. 6 u.ś.r. ustawy może być zarówno decyzja odmawiająca przyznania świadczeń, w przypadku ustalenia, że pobierane są na te same osoby i w tym samym czasie świadczenia rodzinne w innym państwie członkowskim Unii, jak i decyzja przyznającą świadczenia, jeśli nie są one pobierane w innym państwie członkowskim. W rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa ustalił, że Z.P. był zatrudniony w firmie A Sp. z o.o. Sp. k. od [...].01.2015 r. do [...].04.2015 r. oraz od [...].04.2015 r. do [...].08.2015 r. i w tych okresach był oddelegowany do pracy i zamieszkiwał na terenie Francji. Biorąc pod uwagę art. 12 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 883/2004 dotyczący delegowania pracownika do innego Państwa Członkowskiego na okres nieprzekraczający 24 miesięcy, organ przyjął w swojej decyzji z dnia [...] października 2017 r, że zastosowanie ma ustawodawstwo polskie na zasadzie pierwszeństwa. W tej sytuacji rzeczą organu było ustalenie wysokości dochodu rodziny skarżącej celem ustalenia czy spełnione zostało kryterium dochodowe warunkujące przyznanie zasiłku wraz z dodatkami. W tym zakresie Marszałek wskazał, że w okresie zasiłkowym [...].11.2015r. – [...].10.2016 r. jako podstawę przyjmuje się dochód rodziny z 2013 r., w tym dochodzie zaś nie uwzględniono dochodu ojca rodziny z 2013 r. z tytułu zatrudnienia w B Sp. z o.o., ponieważ został on w całości utracony w związku z zakończeniem zatrudnienia w dniu [...].07.2013 r. W pozostałej części organ odesłał do załącznika nr I do decyzji, która miała przedstawiać analizę dochodu rodziny. Już w odwołaniu skarżąca zarzucała błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu dochodu z 2013 r. do wyliczenia świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2015-2016. Kwestii tej nie wyjaśnił też organ II instancji, powielając w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdzenie o przyjęciu dochodu z 2013 r. do wyliczenia świadczeń rodzinnych objętych zaskarżoną decyzją. W istocie organy błędnie wskazały w uzasadnieniach swoich decyzji okres zasiłkowy do obliczeń – nie był to 2015 – 2016, lecz 2014 – 2015, wobec czego prawidłowo wskazano rok 2013 jako podstawę ustalenia dochodu rodziny (rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy). Zarówno jednak w decyzji I jak i II instancji brak jest w ogóle wyliczeń dochodu skutkujących przyznaniem lub odmową przyznania świadczeń rodzinnych w konkretnych okresach. Skarżąca zarzuca, że wraz z decyzją nie otrzymała załącznika nr I, zaś akta administracyjne sprawy potwierdzają ten zarzut. Brak w nich bowiem takiego załącznika, dołączony został dopiero na wezwanie Sądu z dnia 23 lipca 2021 r. Rację ma zatem skarżąca, że z zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nie wynika, w jaki sposób obliczono dochód jej rodziny. W ocenie Sądu brak niezbędnych wyliczeń dochodu skutkujących odmową przyznania świadczeń rodzinnych w okresach od [...].03.2015 r. do [...].04.2015 r. i [...].06.2015 r. do [...].08.2015 r. na córki skarżącej M. i W.P. stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obligujących organy do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i oceny wszystkich zebranych dowodów. W przypadkach obliczeń konkretnych kwot szczególne znaczenie mają wyliczenia matematyczne, które powinny wynikać wprost z materiału dowodowego i zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie takich obliczeń brak, zaś dołączony na prośbę Sądu załącznik nie może stanowić uzupełnienia decyzji. Trudno zresztą na jego podstawie zweryfikować żetelność wyliczeń, bowiem tabela zawiera wyliczone już kwoty dochodu z 2013 r. oraz doliczonego dochodu z 2015 r., bez podania źródeł i podstawy ich doliczenia. Sąd ze zrozumieniem odniósł się do zrzutów skarżącej dotyczących niezwykle przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ II instancji, jednakże zarzuty te nie miały wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, mogły natomiast być podstawą odrębnej skargi na przewlekłość lub bezczynność organu. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności te obligują Sąd do uchylenia ww decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści niniejszego uzasadnienia.