II SA/Rz 224/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maria Mikolik WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 3 stycznia 2024 r. nr SKO.4161.1.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz radcy prawnego R. B. wynagrodzenie w kwocie 590 zł 40/100 /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 110 zł 40/100 /słownie: sto dziesięć złotych czterdzieści groszy/. Przedmiotem skargi J.K. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 3 stycznia 2024 r. nr SKO.4161.1.2023, wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że postanowieniem z 28 września 2011 r. nr GG.6627.1.16.2011 Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji") wszczął na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekraczał połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia, postępowanie scaleniowe wsi R. w jej granicach administracyjnych, o łącznej powierzchni 510,08 ha. W sprawie wydano szereg rozstrzygnięć, które stanowiły przedmiot kontroli Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie: 1. wyrokiem z 16 grudnia 2014 r. II SA/Rz 106/14 Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 12 listopada 2013 r. nr SKO.4161.19.2013; 2. wyrokiem z 18 maja 2016 r. II SA/Rz 1027/15 Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 22 maja 2015 r. nr SKO.4161.4.2015; 3. postanowieniem z 16 lutego 2017 r. II SA/Rz 34/17 Sąd odrzucił skargę Gminy [...], wniesioną na kasacyjną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 12 października 2016 r. nr SKO.4161.2.2016. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 18 listopada 2022 r. nr GG.6627.1.4.33.2013.2022 Starosta zatwierdził w trybie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1197) – dalej: "u.s.w.g.", projekt scalenia gruntów wsi R., gmina Z. o ogólnym obszarze 510,1411 ha, zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie projektu scalenia oraz rejestrem szacunku porównawczego gruntów po scaleniu z uwzględnieniem zmian wynikających z pozytywnego rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu, o których mowa w art. 24 u.s.w.g. Skarżący wniósł odwołanie zarzucając, że działka nr [...] jest zwężona dlatego domaga się przywrócenia jej szerokości jak przed scaleniem. Zdaniem Skarżącego, droga powraca w stare ukształtowane koryta jak przed scaleniem. Wskazał, że droga S. - działka [...] jest zwężona - szerokość jaką miała przed scaleniem i powraca w to samo miejsce. Niezależnie od powyższego Skarżący wniósł o unieważnienie zniesienia współwłasności (punkt VI decyzji) oraz wypłaty kwoty 5 000 zł na jego rzecz. Skarżący podniósł, że droga posiada współwłasność, a zatem komisja postanowiła pozostawić drogę w starych granicach i przywrócić stan jak na mapie przedscaleniowej z 1973 r. Tym bardziej, że na zebraniu scaleniowym uczestnicy podjęli ustalenie, że pola przy drogach powiatowych mają pozostać bez zmian szerokości. W dniu 24 stycznia 2023 r. Z.P. złożyła do Wojewody Podkarpackiego pismo (przekazane do SKO w Przemyśli pismem z 27 stycznia 2023 r., data wpływu do SKO – 30 stycznia 2023 r.) zatytułowane "skarga na decyzję Starosty w P. z daty 18.11.2022 r. nr GG.6627.1.4.33.2013.2022". Zarzuciła, że decyzja Starosty nie została jej doręczona, nie została poinformowana o sposobie ogłoszenia decyzji. 5 stycznia 2023 r. udała się do Starostwa, gdzie powzięła wiadomość o wydanej decyzji. Nie zgadza się z decyzją i nie akceptuje powierzchni działki nr [...], gdyż jest niezgodna ze stanem faktycznym na gruncie a powierzchnią z mapy ewidencyjnej. Nie zgodziła się także na przekwalifikowanie drogi prywatnej na gminną. Decyzją z 3 stycznia 2024 r. nr SKO.4161.1.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu po rozpoznaniu odwołania J.K., utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. Kolegium podniosło, że zarzuty Skarżącego dotyczące działek, o których mowa w odwołaniu były już przedmiotem rozpatrzenia przez Starostę w toku postępowania scaleniowego. Sposób rozpatrzenia zarzutów został przedstawiony w załącznikach nr 6 i nr 8 zaskarżonej decyzji, stanowiących integralną część decyzji. Przywołując te ustalenia i odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania scaleniowego sytuacja Skarżącego nie uległa pogorszeniu, jego uzasadnione interesy zostały w miarę możliwości uwzględnione a generalnie cel scalenia został osiągnięty, po wyważeniu interesu społecznego i uzasadnionych interesów poszczególnych uczestników scalenia. Zdaniem Kolegium nie doszło do naruszenia indywidualnego interesu prawnego poprzez naruszenie art. 1 ust. 1 u.s.w.g. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący wniósł o poddanie kontroli zaskarżonej decyzji. Zarzucił, że kwestionowana decyzja jest niezgodna z u.s.w.g. Podkreślił, że podtrzymuje w całości zarzuty sformułowane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z 2 października 2024 r. II SA/Rz 380/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie została podana do publicznej wiadomości w trybie art. 28 ust. 1 u.s.w.g. W toku postępowania sądowego ustalono również, że odwołanie Z.P. od decyzji organu I instancji nie zostało rozpatrzone przez Kolegium. Sąd oceniając sytuację procesową Skarżącego na datę rozprawy, w tym upływu 2 miesięcy od daty uzupełnienia braków formalnych skargi skarżącego (art. 33 ust. 5 u.s.w.g.), nierozpoznanie przez Kolegium odwołania Z.P. stwierdził, że także dla niego korzystniejsze będzie przyjęcie przez Sąd, że z powodu naruszenia art. 28 ust. 1 i 2 u.s.w.g. nie doszło do prawidłowego doręczenia mu decyzji SKO przez doręczenie pocztą. Sąd podał, że rzeczą Kolegium będzie dokonanie obwieszczeń o decyzji z 3 stycznia 2024 r. na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 u.s.w.g. Także dla skarżącego otworzy się wówczas termin do zaskarżenia decyzji SKO. Po zwróceniu akt do Organu dokonano obwieszczeń, a Skarżący ponownie złożył skargę do Sądu nie zgadzając się z wynikami scalenia i żądając przywrócenia stanu sprzed scalenia. W odpowiedzi na skargę Organ w sposób szczegółowy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i ocenił zarzuty Skarżącego za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ww. ustawy). W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja SKO w Przemyślu z 3 stycznia 2024 r. narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Naruszenie, którego dopuszczono się w toku postępowania odwoławczego polegało zaś na tym, że Kolegium rozpatrzyło odwołanie tylko jednej ze stron postępowania, tj. J.K. w następstwie którego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji pomimo, że od ww. decyzji odwołanie wniosła także Z.P. W tym miejscu należy przypomnieć, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 138 § 1 k.p.a.) jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Oznacza to, że w sytuacji wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez wiele podmiotów, obowiązkiem tego organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie jednej decyzji, w której organ powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" odwołania pochodzącego od innej strony tego postępowania (tak NSA w wyrokach z dnia 7 stycznia 2012 r. II OSK 2146/11 oraz z dnia 31 sierpnia 2010 r. II OSK 1198/08, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak wynika z powyższych rozważań niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu naruszenie to nie tylko miało charakter oczywistego i bezspornego naruszenia prawa, ale również pociągało za sobą niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności skutki w postaci przedwczesnego zakończenia postępowania odwoławczego oraz związanej z tym niemożności rozpoznania odwołania wniesionego przez jedną ze stron postępwoania. Powyższe przesądza zatem o ewidentnej wadliwości zaskarżonej decyzji, wydanej na wskutek rozpoznania tylko jednego odwołania. Naruszenie przez Kolegium w okolicznościach przedmiotowej sprawy - regulacji art. 138 § 1 k.p.a. miało oczywisty wpływ na wynik sprawy. Dlatego też odnoszenie się na tym etapie postępowania do jakichkolwiek merytorycznych zarzutów i aspektów sprawy byłoby przedwczesne. Na powyższe zwrócił uwagę WSA w Rzeszowie odrzucając skargę J.K. na decyzję Kolegium postanowieniem z 2 października 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 380/24. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wyraźnie zaznaczył, że oceniając sytuację procesową Skarżącego na datę rozpoznania skargi, w tym upływu 2 miesięcy od daty uzupełnienia braków formalnych skargi a także nierozpoznania przez Kolegium odwołania Z.P. stwierdził, że korzystniejsze z procesowego punktu widzenia będzie odrzucenie skargi jako przedwczesnej z powodu niedoręczenia decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego ewidentnego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. przyznano pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej, którego wysokość ustalono na podstawie § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2024 r. poz. 764) W toku ponownie prowadzonego postępowania Kolegium zobowiązane będzie prawidłowo rozpatrzyć sprawę w drugiej instancji, uwzględniając wszystkie wniesione odwołania.