II SA/Rz 225/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. N. kwotę 250 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 225/19 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], Starosta [...] po rozpoznaniu wniosku A. sp. z o.o. w [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę sieci wodociągowej przebiegającej przez działki nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła MN, podnosząc, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie rurociągu wodnego przez działkę nr 361. Podała, że w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z jej nieruchomości, organy nie uwzględniły jej propozycji ugody i nie odniosły się do zaproponowanych przez nią rozwiązań. To zaś w ocenie odwołującej winno skutkować uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania MN od decyzji organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, skoro skarżąca nie figuruje w ewidencji gruntów jako właściciel działki 361, a jedynym właścicielem jest AN, to nie posiada ona interesu prawnego w sprawie o wydanie kwestionowanego pozwolenia na budowę. Tym samym nie przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.). Skoro zaś nie jest stroną postępowania, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania. Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r. II SA/Rz 106/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Sąd wskazał, że zarówno w aktach sprawy organu I instancji jak i organu odwoławczego brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, że MN posiada pełnomocnictwo do reprezentowania AN w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sieci wodociągowej w [...]. Zdaniem Sądu, z dołączonych kopii dokumentów wnioskować należało, że pełnomocnictwo datowane na dzień 30 kwietnia 2017 r. udzielone skarżącej przez jej męża AN zostało złożone do innego postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 361 w Jaśle, a nie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę sieci wodociągowej. W ocenie WSA, z odwołania MN z dnia 25 października 2017 r. wynika, że zostało ono złożone zarówno przez MN i jej męża, ewentualnie przez MN działającą jego imieniem. Organ odwoławczy winien zatem wyjaśnić, kto złożył odwołanie, a w przypadku ustalenia, że MN działa imieniem męża, wezwać ją do przedłożenia pełnomocnictwa. Sąd uznał za przedwczesne stwierdzenie braku interesu prawnego MN w opisywanej sprawie. Z akt sprawy wynikało bowiem, że przez działkę nr 361 przebiegać będzie wnioskowana inwestycja. Kluczową dla oceny posiadania interesu prawnego przez skarżącą jest zatem kwestia jej tytułu prawnego do tej nieruchomości. Sąd wskazał, że z odpisu z księgi wieczystej [...] prowadzonej dla działki nr 361 wynika prawo własności tej działki dla AN na podstawie Aktu Własności Ziemi Miasta Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r. Zdaniem WSA, jeżeli na dzień 4 listopada 1971 r. MN i AN byli małżeństwem i pozostawali w ustroju wspólności ustawowej to na zasadzie art. 31 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2086), własność tej nieruchomości nabytej w sposób pierwotny przez AN mogła wejść do majątku wspólnego małżonków N. Sąd wyraził także pogląd, że brak jest podstaw do uznania, że organy administracji publicznej nie mają uprawnienia do prowadzenia postępowania skutkującego obaleniem domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1916 z późn. zm.) wtedy, gdy powyższe ma służyć nie wiążącemu stwierdzeniu albo ukształtowaniu stanu prawnego pomiędzy podmiotami prowadzącymi spór należący do drogi cywilnoprawnej, lecz jedynie ustaleniu jednej z przesłanek, która umożliwia uzyskanie rozstrzygnięcia na drodze administracyjnoprawnej, mającego wpływ na sytuację prawną, a nie faktyczną danego podmiotu. Po ponownym rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1, art. 32 ust. 4, art. 3 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Organ odwoławczy podał w uzasadnieniu, że uwzględniając wskazania WSA w Rzeszowie uznał, że odwołanie zostało wniesione przez MN oraz jej małżonka – AN Zdaniem organu odwoławczego, wobec spełnienia przez inwestora wymogów stawianych art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, brak było podstaw do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. W ocenie Wojewody, projekt budowlany jest zgodny z ostateczną decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy ustalił, że działka nr 318 uległa podziałowi na działki nr 318/1 i 3182, jednakże przebieg inwestycji ustalony w projekcie budowlanym jest tożsamy z trasą wyznaczoną w załączniku graficznym do ww. decyzji. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno – budowlanymi. Projekt budowlany, zdaniem organu odwoławczego, jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia, a także został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Tym samym, mając na uwadze art. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, Starosta był zobowiązany do uwzględnienia wniosku inwestora i wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że dotyczą one zagadnień związanych z postępowaniem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w tym ewentualnego odszkodowania za wejście w teren nieruchomości skarżącej. Nie mogą być zatem przedmiotem innej oceny przez organy administracji architektoniczno – budowlanej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MN i AN wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt l w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w przedmiocie określenia kręgu stron postępowania, które to uchybienie sprawia, że w przypadku uznania przez organ odwoławczy, że skarżąca jest stroną postępowania, organ ten winien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania, z uwagi na fakt, że skarżąca dotychczas nie była traktowana jako strona postępowania i przez to nie brała czynnego udziału w postępowaniu; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii przymiotu strony oraz interesu prawnego skarżącej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a także brak należytego wyjaśnienia tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; 3. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a." w związku z art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i niezastosowanie się organu odwoławczego do ocen i wskazań Sądu, co skutkowało nieprzeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego i w zakresie ustalenia sytuacji prawnej skarżącej i jej interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ponadto art. 153 P.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W sprawie tej orzekał już bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., II SA/Rz 106/18 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. W wyroku tym Sąd wskazał po pierwsze, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, że MN posiada pełnomocnictwo do reprezentowania AN w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sieci wodociągowej w Jaśle. Po drugie, że z odwołania MN z dnia 25 października 2017 r. wynika, że zostało ono złożone zarówno przez MN i jej męża, ewentualnie przez MN działającą jego imieniem, a organ odwoławczy powinien wyjaśnić, kto złożył odwołanie i w przypadku ustalenia, że MN działa imieniem męża, wezwać ją do przedłożenia pełnomocnictwa. Jednocześnie w zakresie stwierdzenia braku interesu prawnego MN w opisywanej sprawie Sąd stwierdził, że kwestia ta wymaga wyjaśnienia i za kluczową dla oceny posiadania interesu prawnego przez skarżącą uznał kwestię jej tytułu prawnego do nieruchomości – działki nr 361. W tym celu WSA w Rzeszowie w wyroku II SA/Rz 106/18 zalecił zbadanie czy prawo własności działki nr 361 weszło do majątku wspólnego małżonków N. Wskazania wynikające z wyroku II SA/Rz 106/18, a dotyczą one kluczowej kwestii – wskazania podmiotu, który złożył odwołanie, nie zostały w ogóle wykonane, choć, co raz jeszcze należy podkreślić, organ orzekający w sprawie był nimi związany. Wojewoda przyjął zupełnie dowolnie kto złożył odwołanie, nie zwracając się w tej kwestii do MN. Organ wykazuje zresztą niekonsekwencję – w sentencji zaskarżonej decyzji przyjął bowiem, że rozpatruje odwołanie MN, a w uzasadnieniu wskazał, że odwołanie zostało wniesione "zarówno przez MN oraz jej małżonka AN". Brak wyjaśnienia tej kwestii powoduje wadliwość zaskarżonej decyzji, która uniemożliwia jej merytoryczną ocenę. Jeśli chodzi natomiast o zarzut braku udziału skarżącej w postępowaniu i konieczności powtórzenia czynności z jej udziałem – jest on niezasadny. W sytuacji bowiem gdyby okazało się, że odwołanie złożyła ona wyłącznie czy też obok AN, także osobiście, skarżąca de facto uczestniczyła w postępowaniu – odbierała korespondencję adresowaną do męża AN, kierowała pisma do organów, w tym także pismo z dnia 28 listopada 2018 r., będące reakcją na zawiadomienie Wojewody o możliwości wypowiedzenia się co do dowodów i zapoznania się z aktami sprawy. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 153 P.p.s.a. Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł jak w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.