II SA/Rz 226/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej M.J. kwotę 148 zł /słownie: sto czterdzieści osiem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. J. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] dalej w skrócie: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Burmistrz wszczął na wniosek skarżącej postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonych w O., t. j. nieruchomości oznaczonej numerem ew. 1026 z nieruchomościami oznaczonymi numerami ew. 1027, 902 i 1020. W dniu 17 listopada 2016 r. geodeta dokonujący czynności rozgraniczeniowych w sprawie wystawił fakturę VAT nr [...] na kwotę 3.690 zł. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Burmistrz orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w O., t. j. nieruchomości oznaczonej numerem ew. 1026 z nieruchomościami oznaczonymi numerami ew. 1027, 902 i 1020. Pismem z dnia 31 marca 2017 r. skarżąca wniosła o przekazanie sprawy sądowi. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Burmistrz ustalił koszty postępowania w sprawie wydania decyzji o rozgraniczeniu w całości na rzecz skarżącej. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] SKO uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Burmistrz ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości na kwotę 3.690 zł (brutto) i zobowiązał do ich uiszczenia skarżącą w całości, zaliczając na poczet kosztów kwotę 3.690 zł uiszczoną tytułem zaliczki na poczet wynagrodzenia geodety. Jako podstawę prawną postanowienia Burmistrz podał art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm. - dalej w skrócie: "p.g.i k."). W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż stan użytkowania nieruchomości stron pokrywa się z poprzednim przebiegiem granicy, a więc wykonane czynności ustalenia granic nie leżały w interesie uczestniczki E. J., a jedynie miały służyć uzyskaniu pewności przebiegu ustalonej już granicy po stronie skarżącej. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] SKO utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia SKO wyjaśniło, że wobec zakończenia postępowania rozgraniczeniowego na etapie administracyjnym, organ I instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego, obciążając nimi stronę wnioskującą rozgraniczenie, będącą zarazem jedyną stroną postępowania, która odniosła korzyści z dokonanego rozgraniczenia. Na wysokość ustalonych kosztów postępowania składają się koszty geodezyjne - rozgraniczenie nieruchomości - zgodnie z fakturą z dnia 17 listopada 2016 r. w kwocie 3.690 zł. W ustawowym terminie skargę na powyższe postanowienie wniosła M. J. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, t. j.: 1) art. 152 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w całości, podczas gdy koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych zainteresowani ponoszą po połowie, co powinno skutkować również rozdzieleniem wygenerowanych w toku postępowania kosztów pomiędzy uczestników w niniejszej sprawie; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, t. j.: 1) art. 264 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 263 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca jest zobowiązana ponieść koszty postępowania rozgraniczeniowego w całości, gdyż zostały wygenerowane wyłącznie z jej winy - jako strony wnioskującej wszczęcie postępowania i mającej interes w ustaleniu przebiegu granicy, podczas gdy rozgraniczeniem nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów pod nr 1026, 1027, 902 i 1020 są zainteresowani wszyscy ich właściciele, wobec czego koszty przedmiotowego postępowania powinny zostać podzielone pomiędzy tymi stronami, gdyż właściciele wszystkich w/w działek mają interes w ustaleniu przebiegu granic. Ponadto właściciel działki nr 1027 zaorał dotychczas istniejącą granicę, co również świadczy o tym, że pomiędzy stronami istnieje spór co do jej przebiegu, a nadto w ramach czynności został zmieniony przebieg granicy pomiędzy działką wnioskodawczyni, a działkami Gminy [...], zatem czynności rozgraniczenia były obiektywnie konieczne; 2) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż jedynie skarżąca miała interes prawny w ustaleniu granicy pomiędzy nieruchomościami, gdyż w toku prowadzonego postępowania obecni właściciele działek nie zgłaszali zastrzeżeń co do ich przebiegu, podczas gdy skarżąca informowała pozostałe strony postępowania o fakcie "zaorania miedzy" i zlikwidowaniu widniejącego przebiegu granicy, wobec czego pozostali właściciele nieruchomości, a przede wszystkim właściciel działki nr 1027 miał również interes prawny w ustaleniu przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego postanowienia Burmistrza i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące kwestii kosztów postępowania rozgraniczeniowego stwierdzając, że jak wynika z utartej już linii orzeczniczej w sprawach z zakresu rozgraniczenia nieruchomości, niezasadnym jest wydanie przez organ postanowienia obciążającego kosztami postępowania jedynie skarżącą. W przedmiotowej sprawie, nie tylko skarżąca miała interes w dokonaniu rozgraniczenia, lecz również właściciele wszystkich działek, których rozgraniczenia w przedmiotowej sprawie dokonano. Wskazała również, że postanowienie organu I instancji nie zawiera wszystkich elementów koniecznych, w szczególności terminu, w którym przedmiotowa należność ma zostać uiszczona, oraz sposobu uiszczenia należności. Zakwestionowała również to, że postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego zostało wydane po upływie 7 miesięcy od wydania decyzji w przedmiocie rozgraniczenia, a więc oba rozstrzygnięcia dzielił duży upływ czasu, czym naruszono zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie w przedmiocie ustalenia i rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zaznaczyć należy, że wysokość tych kosztów nie była kwestionowana, sporne jest jedynie określenie kręgu osób zobowiązanych do ich poniesienia. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Rozgraniczanie nieruchomości uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne obejmuje dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo, gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dni doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. To jednak, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, stanowi jedną całość. Zaskarżone postanowienie dotyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym będzie miał zatem zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, zaś w przypadku kosztów rozgraniczenia, koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. (tak w uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06). Zgodnie bowiem z art. 152 k.c., koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Wskazać przy tym należy, że przywołana uchwała NSA, w kontekście jej motywów, nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 k.c. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (tak również w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2018 r. I OSK 1744/17, wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017 r. I OSK 48/16, wyroku NSA z dnia 13 września 2017 r. I OSK 2888/15). W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości nie może więc skutecznie wywodzić, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży bowiem w interesie prawnym wszystkich właścicieli (tak m. in. W wyroku WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2018 r. III SA/Łd 1202/17, w wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2018 r. III SA/Kr 632/17, w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2014 r. II Sa/GI 180/14). Skoro bowiem spoczywa na nich materialnoprawny obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów, to ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości również leży w ich interesie. Pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt. 2 k.p.a. należy w przypadku postępowania rozgraniczeniowego rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej, należycie udokumentowanej granicy, której beneficjentem są w równym stopniu właściciele nieruchomości po obu stronach tak ustalonej granicy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zainicjowane przez skarżącą postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było również w interesie właścicieli nieruchomości sąsiednich, objętych decyzją rozgraniczeniową z dnia [...] marca 2017 r., a w konsekwencji także i oni powinni zostać obciążeni kosztami rozgraniczenia. Bez znaczenia dla kwestii obciążenia stron postępowania kosztami postępowania rozgraniczeniowego pozostaje natomiast okoliczność, która ze stron to postępowanie zainicjowała. Ponieważ są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w ich interesie, a zagadnienie sporności granic jest tu bez znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. W konsekwencji należy stwierdzić, że organy obu instancji błędnie uznały, że koszty postępowania powinna ponieść wyłącznie skarżąca. Nie można bowiem przyjąć, tak jak to uczyniły organy obu instancji, iż wyłącznie skarżąca odniosła korzyść z dokonanego rozgraniczenia. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego wydania zaskarżonego postanowienia po upływie 7 miesięcy od dnia wydania decyzji o rozgraniczeniu, wskazać należy, że użyte w art. 264 § 1 k.p.a. sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji" stanowi jedynie zalecenie dla takiego właśnie postępowania organu, co nie oznacza, że organ już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania (tak w wyroku NSA z dnia 25 września 2007 r, II GSK 137/07). Opisane powyżej naruszenia prawa materialnego miały wpływ na wynik sprawy, dlatego też obie decyzje wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią ocenę prawną i wytyczne wyżej przedstawione. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 oraz 209