II SA/Rz 227/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Magdalena Józefczyk/spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej A. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 227/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania A. K. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...].11.2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów wsi K., gmina K. zmiany polegającej na włączeniu części działki ewidencyjnej nr 800 do działki nr 801. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027) oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). W odwołaniu skarżąca wniosła u uchylenie decyzji organu I instancji lub wydanie decyzji merytorycznej. W uzasadnieniu wyjaśniła, że aktem własności ziemi z dnia 25.06.1973r. nr [...] stwierdzono własność pgr nr 216/4; 216/5, 216/7 i pb nr 189/2 i 297, z których powstała działka nr 801 na rzecz E. D. (babki skarżącej). Podczas odnowienia operatu ewidencji gruntów w latach 1983-1984 tj. przejściu z mapy ewidencyjnej ze skali 1:2880 na mapę w skali 1:2000 z równoczesną zmianą systemu parcelowego na działkowy i wówczas został ujawniony nowy przedmiot oznaczony jako działka nr 800. Organ w uzasadnieniu decyzji zarzucił wnioskodawcy, że nie przedstawił żadnego z dokumentów uzasadniających dokonanie zmiany wpisu w ewidencji gruntów, ale przy ujawnieniu nowego podmiotu oznaczonego jako działka nr 800 podczas odnowienia operatu nie stosowano żadnych przepisów ani zasad, na które wskazał organ. Działkę nr 800 utworzono bezprawnie. Zaznaczyła, że żądanie nie dotyczy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, ale naprawienia popełnionego błędu, czyli powrotu do stanu jaki powinien być. Organ odwoławczy nie podzielił argumentów skarżącej i cytowaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że aktem własności ziemi z dnia 25 czerwca 1973r. stwierdzono własność parcel gruntowych nr nr 211/1; 211/3; 316/4; 216/5; 216/7; 755/4; 751/1 i pb 189/2 i 297 o łącznej powierzchni 0,96 ha na rzecz E. D. W czasie odnowienia operatu geodezyjnego w latach 1983-1984 ewidencji gruntów wsi K. na mapie w skali 1:2000 nastąpiła zmiana numeracji gruntów z systemu parcelowego na system działkowy i zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie uwidoczniono na mapie ewidencyjnej drogę oznaczoną nr 800, którą wykazano na rzecz urzędu gminy. W czasie wyłożenia do wglądu odnowionego operatu ewidencyjnego E. D., poprzednia właścicielka po zapoznaniu się ze stanem posiadania własnych nieruchomości potwierdziła własnoręcznym podpisem jego przyjęcie i zgodność ze stanem faktycznym na gruncie. Ustalono, że stan ewidencyjny między innymi nieruchomości oznaczonej jako działka nr 801, wykazywany w odnowionym operacie ewidencyjnym na rzecz E. D. i objęty KW Nr [...] do chwili obecnej nie uległ zmianie. Aktem notarialnym z dnia 31 sierpnia 1994r. umową darowizny nastąpiła zmiana osoby właściciela i w miejsce E. D. wpisana została A. C. (obecnie A. K.). Organ wyjaśnił, że zmiana zapisów w ewidencji gruntów wymaga przedstawienia organowi prowadzącemu ewidencję gruntów dokumentów urzędowych potwierdzających aktualny stan prawny nieruchomości, a organ nie jest uprawniony do ustalania kto jest rzeczywistym właścicielem nieruchomości, gdyż kompetencje organu ograniczają się do rejestracji dokumentów stwierdzających własność. Żądanie dokonania zmiany w ewidencji gruntów polegającej na włączeniu części drogi 800 do działki nr 801 na odcinku przyległym do niej wymaga przedstawienia dokumentu urzędowego potwierdzającego aktualny stan prawny - odmienny od dotychczas istniejącego oraz dokumentacji geodezyjnej umożliwiającej wprowadzenie zmian w części kartograficznej. W skardze do Sądu skarżąca A. K. zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w szczególności art. 20, zgodnie z którym ewidencja gruntów obejmuje między innymi właściciela gruntów oraz oznaczenia ksiąg wieczystych (dla działki nr 800 nie ustalono ani właściciela ani KW); naruszenia § 46 usta. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; - § 11 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia, który wymaga, aby ewidencja gruntów była oparta o dokumenty stanowiące postawę wpisów, czego w ewidencji gruntów w przedmiotowej sprawie brak; - § 12 rozporządzenia przez brak uwzględnienia wpisów z KW oraz brak innych podstaw prawnych wskazanych w tym przepisie w celu dokonania wpisu; - § 54 rozporządzenia nakazującego staroście przeprowadzenie weryfikacji danych ewidencyjnych, a w szczególności wobec braku dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu w zakresie ustalenia osoby władającej działka nr 800 w miejscowości K.; art. 3 i art. 5 oraz art. 114 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece. Wskazując na powyższe skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały argumenty zawarte w odwołaniu, przy czym wyeksponowano, że argumentacja organu o odmowie naprawienia błędu jest wewnętrznie sprzeczna, bo na tych samych przesłankach odmówiono dokonania wpisu, a w stosunku do utworzonej bezprawnie działki nr 800 dokonano wpisu bez żadnych dokumentów. Na mapie uwłaszczeniowej będącej załącznikiem graficznym do aktu brak było pgr odpowiadającej bezprawnie utworzonej przy zakładaniu ewidencji gruntów na mapie zasadniczej działce nr 800. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są decyzje organów wydane w rozpoznaniu wniosku A. K. którym skarżąca domaga się sprostowania błędu w ewidencji gruntów wsi K. dla działek nr 800 i 801 poprzez przywrócenie w aktualnym operacie ewidencji gruntów stanu adekwatnego dla stanu uwidocznionego w rejestrze gruntów i mapie ewidencyjnej z 1974r., gdyż uwidoczniony tam stan jest zgodny ze stanem prawnym. Jako przyczynę odmowy naprawienia błędu w ewidencji gruntów organy obydwu instancji podały, że żądanie dotyczy stosunków własnościowych, a te należą do kompetencji sądów powszechnych. Dokonując oceny dołączonego do odpowiedzi na skargę materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I i II instancji Sąd doszedł do przekonania, że organy naruszyły zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego wyrażoną w art. 7 k.p.a., a rozwiniętą w art. 77 k.p.a. i z tego względu Sąd zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu I instancji uznał jako przedwczesną. Zasadniczym zagadnieniem niniejszej sprawy jest udzielenie odpowiedzi, z jakich nieruchomości przy odnowieniu operatu ewidencji gruntów w 1983-1984 została utworzona działka o nr 800 -i uwidoczniona jako droga we władaniu gminy K. zgodnie z wnioskiem skarżącej. Poczynione przez organy obydwu instancji ustalenia nie dają jednoznacznych odpowiedzi na postawiony wyżej problem, a znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie jest wystarczającym na poparcie zasadności stanowiska organów ewidencyjnych zawartych w decyzjach, gdyż w całości dotyczy on działki nr 801, której właścicielką jest skarżąca. Organy obydwu instancji prowadząc postępowanie nie wyjaśniły kwestii poruszanej przez skarżącą tak we wniosku o naprawienie błędu w ewidencji gruntów jak i w odwołaniu, iż działka nr 800 powstała z nieruchomości, do której posiada tytuł prawny. Rzeczą organów obydwu instancji było ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności ustalenia z jakich nieruchomości powstałą działka nr 800, aby jednoznacznie można było stwierdzić, że sprawa dotyczy sporu o własność, co wyłączałoby właściwość organów ewidencyjnych. Taki też pogląd wyraził Naczelny sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 lutego 2006r. sygn. akt I OSK 473/05 ( nie publikowany), w którym stwierdzono, że rzeczą organu jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, co do popełnienia oczywistej omyłki w zakresie ewidencji gruntów. W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wywodzi, że według § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), przebieg granic działek ewidencyjnych wykonuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego. Nie można przyjąć, że dokumentacja geodezyjna wykonana na potrzeby uwłaszczenia nie ma znaczenia dla wykazania tytułu prawnego do nieruchomości. W razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub jeżeli zawarte w nich dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniami przebiegu tych granic na gruncie (§ 37 rozporządzenia). Zgodnie natomiast z § 44 ust. 2 powołanego rozporządzenia, starosta ma obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, a § 47 nakłada obowiązek podjęcia czynności, w tym postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje wyżej przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w cytowanym wyroku. Brak działań organu w tym zakresie skutkować musi stwierdzeniem naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., obligującego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prowadząc ponownie postępowanie rzeczą organu będzie dokładne ustalenie w ujęciu historycznym zmian dotyczących działek o aktualnych nr 800 i 801. Powyższe obliguje też do ustalenia kręgu stron postępowania, w szczególności na odcinku graniczącym z działką nr 800 ( po obydwu stronach spornego odcinka i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z regułą zawartą w art. 10 §1 k.p.a. W aktach sprawy zalega wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 maja 2005r. sygn. akt II SA/Rz 42/04, w którym Sąd stwierdził, że E. D. nie ma przymiotu strony, bo nie jest właścicielką działki nr 800, zatem stan taki nie mógł prowadzić do wydania decyzji merytorycznej, a jedynie do umorzenia postępowania. W sytuacji zgodnie z art. 153 p.p.s.a rzeczą organu było umorzenie postępowania o sprostowanie błędu prowadzonego na wniosek E. D. Zatem E. D. nie jest też stroną postępowania w niniejszej sprawie, a przynajmniej nie wynika to z przedłożonych wypisów ewidencji gruntów. Odwołanie się przez A. K. do w treści wniosku o sprostowanie błędu w ewidencji gruntów złożonego przez E. D. nie czyni z tej ostatniej strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd uznał, że naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 8 mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a odnoszą się tak do decyzji zaskarżonej jak i decyzji organu I instancji, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.