II SA/Rz 227/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, SKO) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm), zwanej dalej k.p.a. po rozpoznaniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] września 2011r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu podania utrzymało je w mocy. Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawia się następująco. W dniu 22 czerwca 2011r. do Izby Wytrzeźwień [...] wpłynęło datowane 22 czerwca 2011r. zażalenie M. K. - skierowane do Sądu Rejonowego Wydziału Karnego [...] - na doprowadzenie i zatrzymanie w Izbie Wytrzeźwień w dniu 13 czerwca 2011r., wnoszące o zbadanie zasadności i legalności doprowadzenia oraz decyzji o zatrzymaniu. Zażalenie to zostało zwrócone składającemu je wraz z pismem Dyrektora Izby Wytrzeźwień z dnia 5 lipca 2011r. znak: [...], w którym podniesiono, że Izba jest jednostką samorządową powołaną do przyjmowania osób do wytrzeźwienia, doprowadzonych przez funkcjonariuszy Policji i Straży Miejskiej. Placówka ta nie ocenia natomiast decyzji funkcjonariuszy służb porządkowych. W dniu 4 sierpnia 2011r. M. K. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego datowane 28 lipca 2011r. "Odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Wytrzeźwień z dnia 5 lipca 2011r. o odmowie przyjęcia zażalenia". Zarzucił w nim naruszenie art. 40 ust. 3a i ust. 3b ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r. Nr 70, poz. 473) w związku z brakiem przekazania złożonego przez niego zażalenia właściwemu do jego rozpoznania sądowi powszechnemu. Wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia. Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] września 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 123 i art. 66 § 3 k.p.a., zwróciło M. K. jego podanie z dnia 28 lipca 2011r. Kolegium powołując się na art. 40 ust. 3a i ust. 3b ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) wskazało, że osobie doprowadzonej do izby wytrzeźwień, jednostki Policji, podmiotu leczniczego lub innej właściwej placówki utworzonej lub wskazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego przysługuje zażalenie do sądu, w którym można się domagać zbadania zasadności i legalności doprowadzenia, decyzji o zatrzymaniu i prawidłowości ich wykonania. Zażalenie takie przekazuje się niezwłocznie sądowi rejonowemu miejsca doprowadzenia lub zatrzymania. Organ podkreślił, iż przedmiotowy środek zaskarżenia może być także złożony po zwolnieniu, a wówczas nie ma przeszkód by złożyć go bezpośrednio w sądzie. W takim bowiem wypadku dana osoba realizuje swoje prawa z okresu, gdy była zatrzymana, kontynuując procesową rolę zatrzymanego. Uznając zatem, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny organ powołując się na art. 66 § 3 k.p.a. dokonał zwrotu podania z dnia 28 lipca 2011r. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. K. podtrzymał argumentację "odwołania" i podniósł, ze skoro Dyrektor Izby Wytrzeźwień uznał się za niewłaściwy w sprawie, winien on był - stosując art. 66 § 3 k.p.a. - dokonać zwrotu jego zażalenia w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wnioskodawca podkreślił, że przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) nie zobowiązują do składania zażalenia bezpośrednio w sądzie, natomiast nakładają na organ administracji publicznej obowiązek przekazania go właściwemu sądowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. utrzymało w mocy skarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu podniosło, że pismo Dyrektora Izby Wytrzeźwień z dnia 5 lipca 2011r. nie może być uznane za decyzję administracyjną, zaś Dyrektor za organ administracji lub podmiot powołany z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W konsekwencji więc podanie M. K. z dnia 28 lipca 2011r. nie może być uznane za odwołanie podlegające rozpatrzeniu przez Kolegium, które jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Postanowienie SKO z [...] grudnia 2011r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. K. wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go rozstrzygnięciem Dyrektora Izby Wytrzeźwień. Kwestionowanemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 40 ust. 3a i ust. 3b ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) i art. 66 § 3 k.p.a. przez brak uchylenia rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Wytrzeźwień, ewentualnie przez brak rozpoznania sprawy jako organ drugiej instancji w wyniku oceny, że złożone odwołanie było zażaleniem na postanowienie Dyrektora Izby Wytrzeźwień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż nie mógł naruszyć art. 40 ust. 3a i ust. 3b ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...), skoro przepisu tego w ogóle nie stosował. Kolegium podkreśliło, że nie mogło również uchylić rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Wytrzeźwień, skoro nie stanowi ono jakiegokolwiek aktu administracyjnego podlegającego kontroli instancyjnej przez Kolegium. SKO podkreśliło, że ani ono ani też tryb postępowania administracyjnego nie są właściwe do oceny działania Dyrektora Izby Wytrzeźwień polegającego na zaniechaniu przekazania zażalenia skarżącego na zatrzymanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji (postanowień) administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), powoływana dalej jako P.p.s.a. Stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź istnienie przyczyn nieważności aktu określonych w art. 156 k.p.a., Sąd obowiązany jest do wyeliminowania skarżonej decyzji (postanowienia) z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które wymagało uchylenia kwestionowanego postanowienia SKO z dnia [...] grudnia 2011r. wraz z poprzedzającym je postanowieniem z dnia [...] września 2011r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy i co już wyżej zaznaczono, po wpłynięciu do Izby Wytrzeźwień w dniu 22 czerwca 2011r. zażalenia M. K. na doprowadzenie i zatrzymanie w Izbie Wytrzeźwień dnia 13 czerwca 2011r., Dyrektor Izby pismem z dnia 5 lipca 2011r. dokonał zwrotu tegoż zażalenia z uzasadnieniem, iż nie jest władny oceniać decyzji funkcjonariuszy służb porządkowych. Pismo to skarżący uznał za decyzję administracyjną i wniósł od niej, datowane 28 lipca 2011r., odwołanie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z wnioskiem o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia. Postanowieniem z dnia [...] września 2011r. SKO działając na podstawie art. 123 § 1 w zw. z art. 66 § 3 k.p.a. dokonało zwrotu M. K. "podania z dnia 28.07.2011r"., uznając się niewłaściwym do jego rozpatrzenia. Natomiast postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. po rozpoznaniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] września 2011r. utrzymało to ostatnie rozstrzygnięcie w mocy. W ocenie Sądu, działanie Kolegium należy uznać za nie odpowiadające przepisom prawa. Skoro bowiem M. K. wniósł do Kolegium pismo zatytułowane: "Odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Wytrzeźwień z dnia 5 lipca 2011r o odmowie przyjęcia zażalenia", to zadaniem SKO było jego rozpatrzenie zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ działając w trybie odwoławczym uregulowanym w art. 127 – 140 k.p.a. winien był zatem w pierwszej kolejności ocenić charakter przedmiotu odwołania strony w kontekście brzmienia art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postępowanie odwoławcze zaczyna się bowiem od zbadania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Jest to tzw. postępowanie wstępne, w trakcie którego organ odwoławczy analizuje, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało złożone w terminie. Jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania jest okoliczność, iż zostało ono skierowane w stosunku do przedmiotu, który nie podlega zaskarżeniu na takiej drodze (tzw. brak przedmiotu zaskarżenia). Dopiero stwierdzenie, iż sytuacja określona w powołanym art. 134 k.p.a. nie występuje w danej sprawie obliguje organ odwoławczy do rozpoznania sprawy objętej odwołaniem i rozstrzygnięcia jej w drodze decyzji podejmowanej w oparciu o art. 138 k.p.a., który zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zastosowało w sprawie regulacji k.p.a. dotyczących postępowania odwoławczego, a wydało postanowienie na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis ten znajduje się w dziale II k.p.a. noszącym tytuł: "Postępowanie" w rozdziale 1 zatytułowanym: "Wszczęcie postępowania". Nie ma on zatem zastosowania do postępowania odwoławczego, jako że odnosi się do wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania w sprawie przed organem pierwszej instancji. Należy w tym miejscu zwrócić również uwagę na unormowania ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.). Stosownie do art. 1 ust. 1 tej ustawy samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 zez późn. zm.) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast w świetle art. 2, w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Tym samym należy stwierdzić, że SKO po otrzymaniu pisma noszącego tytuł "Odwołanie od decyzji (...)" winno było rozpoznać je działając w trybie odwoławczym tj. jak już zaznaczono ustalić najpierw, czy nie zachodzi podstawa do wydania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a., a zatem m. in. czy powyższy środek zaskarżenia złożony został od aktu, który nosi cechy decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę treść pisma Dyrektora Izby Wytrzeźwień z dnia 5 lipca 2011r., a konkretnie zawarty w nim zwrot: "odsyła (...) zażalenie" Kolegium powinno było rozważyć (na co słusznie wskazuje skarga), czy pismo to nie jest postanowieniem - wydanym w trybie art. 66 § 3 k.p.a. – rozstrzygającym o zwrocie podania w postaci zażalenia na zatrzymanie. W razie zaś przyjęcia takiego stanowiska zasadnym byłoby w dalszej kolejności uznanie kwestionującego go podania z dnia 28 lipca 2011r. za zażalenie na takie postanowienie i jego rozpoznanie na podstawie art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. W takiej więc sytuacji wydanie przez SKO postanowienia o zwrocie skarżącemu jego podania datowanego 28 lipca 2011r. należy uznać za sprzeczne z art. 66 § 3 k.p.a. i art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. W ocenie Sądu, Kolegium błędnie ustaliło przedmiot własnego postępowania, którego nie wyznaczyło pismo M. K. z dnia 20 czerwca 2011r. zatytułowane: "Zażalenie na doprowadzenie i zatrzymanie w Izbie Wytrzeźwień w dniu 13.06.2011r", lecz pismo z daty 28 lipca 2011r. noszące tytuł: "Odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Wytrzeźwień z dnia 5 lipca 2011r. o odmowie przyjęcia zażalenia", kwestionujące sposób załatwienia pisma z 20 czerwca 2011r. (tzn. podważające pismo Dyrektora Izby z dnia 5 lipca 2011r.). Utrzymując z kolei w mocy w trybie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. swoje postanowienie z dnia [...] września 2011r. Kolegium dopuściło się, w ocenie Sądu, naruszenia tego przepisu. W tym miejscu należy podnieść, że zawarte w uzasadnieniu postanowienia Kolegium z dnia 22 grudnia 2011r. - nieuzasadnione w jakikolwiek sposób - twierdzenia dotyczące tego, iż Dyrektor Izby Wytrzeźwień nie może być uznany za organ administracji (lub podmiot powołany z mocy prawa bądź porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych), zaś pochodzące od niego pismo z dnia 5 lipca 2011r. za decyzję administracyjną, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zarówno bowiem w razie posiadania przez Dyrektora Izby statusu organu, jak i w sytuacji przeciwnej, SKO– jako niewątpliwie organ administracji publicznej -zobowiązane było działać zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, dokonując w pierwszym rzędzie oceny pod kątem zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 134 k.p.a., a następnie (jeśli to dopuszczalne) przejść do merytorycznego rozstrzygania. Ponadto Sąd zwraca uwagę, iż przekazane z aktami sprawy pełnomocnictwo Prezydenta Miasta [...] dla Dyrektora Izby Wytrzeźwień stanowi potwierdzoną – w dniu 20 lutego 2012r. - za zgodność z oryginałem kserokopię, którą SKO nie dysponowało w dacie orzekania. Brak było więc tym samym materiału do dokonania w tej dacie oceny dotyczącej tego, czy Dyrektorowi Izby Wytrzeźwień można w istocie przypisać status organu administracji. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO przede wszystkim oceni, jaki charakter ma pismo Dyrektora Izby Wytrzeźwień z 5 lipca 2011r., a zatem, czy stanowi ono decyzję czy też postanowienie mogące być przedmiotem zaskarżenia (odpowiednio odwołaniem czy zażaleniem), czy też pismo to nie może być kwestionowane w powyższym trybie i należy stwierdzić niedopuszczalność skierowanego w stosunku do niego środka zaskarżenia. W ramach powyższego potrzebnym będzie rozważenie statusu Dyrektora Izby, bowiem to organ administracji publicznej uprawniony jest w świetle rozwiązań zawartych w k.p.a. do wydawania decyzji i postanowień. W zależności od ustaleń Kolegium podejmie stosowne rozstrzygnięcie przewidziane regulacjami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zawartymi w rozdziale 10 działu II zatytułowanym: "Odwołania". Uznając zatem zasadność skargi, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przy zastosowaniu art. 135 P.p.s.a. O zwrocie kosztów Sąd orzekł jak w punkcie drugim na mocy art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., zaliczając do niezbędnych kosztów postępowania kwotę 100 zł stanowiącą wpis od skargi.